浅论行政管理与提高行政管理公信力
近几年来，随着各种信用弱化现象的不断发生，社会信用问题获得了理论与实践两个层面的高度重视，在此背景下，政府信用问题也逐渐凸现出来。当前，我国社会信用状况并不乐观，经济学家张维迎在《产权、政府与信誉》一书中用“一地鸡毛”来形容我国当前的社会信用状况。北京市民营科技实业家协会会长纪世攘认为，中国正面临五大“信用危机”:即商业信用危机、金融信用危机、产品信用危机、科学技术信用危机与官员信用危机。我国政府信用问题恰恰是在整个社会信用问题的大背景下提出的。总的来说，我国政府在人民心目中具有良好形象，特别是十一届三中全会以来，由于坚持以“一个中心、两个基本点”为主要内容的基本路线，我国政治、经济、文化及人民生活取得了巨大的成就，政府的信用度不论在国际上还是在国内都在不断提高。但同时我们也要看到，政府信用失范，政府形象受损，官僚主义、形式主义泛滥，政府在维护市场秩序方面显失公正，地方保护等现象依然存在。因此，提升政府公信力依然是当前政府建设中面临的一个突出问题。
政府公信力研究是世界各国政府治理变革的时代呼唤。深化政府公信力研究、加强当代中国政府公信力建设，对于党和政府坚持科学的发展观，树立正确的政绩观，提高执政能力，构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会具有重要而又深远的理论意义和实践价值。
（一）是提升国际竞争力的内在需求
政府能力是一国综合国力和竞争力的一种主导性因素，政府如何引导和调控国民经济运行，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为世界和国内公众关注的焦点。经济全球化对政府的公共管理提出了更高要求，也对政府公信力提出了更高的要求。世界经济合作组织把政府改革当成其成员国在国际市场进行有效竞争的一个重要途径。我国政府顺应经济全球化和保持、提高国际竞争力的内在需要，为我国公共部门改革、提高政府公信力提供了新的强大动力；处理国际问题不再是传统的涉外部门的专门职责，所有政府部门以及地方政府都必须具有跟踪、理解和处理国际问题的能力，尤其是当前，随着我国对外开放的深入发展，各级地方政府几乎都涉及到与外资外方合作打交道的问题，对这些问题的有效处理更能够彰显政府部门的公信力。
（二）是正确履行政府职能的基本保障
我国政府机构改革中必须解决的一个首要问题就是转变政府职能。党的十七大明确提出在社会主义市场经济条件下，政府应当履行四大职能，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。要顺利实现这四个方面的职能，既需要从人、财、物等有形方面提供保障，也需要从制度、规则、信用等方面提供精神支持与动力。如果政府信用弱化，政府职能的实现必然遇到阻碍。政府信用度低，失信于民，其法令、决策就不可能得到贯彻落实，就必然出现“有令不行”、“有禁不止”的现象，政府行为就得不到社会和民众的支持与配合，甚至还会引起民众与社会的对抗，危及政府自身的生存与发展。反之，政府建立了良好的公信力，则其正确调整职能定位，依法行政的行为更容易为人民群众所理解和支持，势必鼓励和促进政府在不断改进工作方法、提高工作效率，提升服务水平的过程中顺利实施各项职能，从而实现政府与人民群众的良性互动。
一、行政管理中提高公信力的作用
（一）行政管理中公信力的界定
从词源上理解，“公信力”概念来源于英文词Accountability,意为就某一事件进行报告、解释和辩护的责任或为自己的行为负责任，并接受质询。而现代意义上的公信力则更多地与行政管理相联系。从思想渊源上说，它源于近代西方的社会契约理论，即公众与行政管理是一种委托-代理关系，公众让渡出一部分自然权利，交由行政管理代理行使行政权；同时行政管理也必须承担进行社会管理、维护公共利益的责任与义务，并接受公众的评价和监督。从这种委托-代理关系出发，可以认为，现代行政管理公信力是指行政管理通过自身的一系列施政理念、制度机制、执行成效等取得公众信任和认可的能力。它不仅体现了行政管理工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度，还反映着人民群众对行政管理的满意度和信任度，是现代行政管理合法性的重要源泉，也是现代行政管理进行社会管理的一种庞大的无形资源。
（二）行政公信力的具体标准
行政公信力不是抽象的而是具体的，行政公信力的评价标准主要可以分为以下几种：
1.政治民主化
民主化是人的政治解放和社会进步的必然脚步，对任何国家和民族都是必然趋势。而且随着科技发展、社会进步、民众的主体意识的提高，公民对参与政治的要求越来越强烈。尤其是我国，由计划经济体制转向市场经济体制，民众对行政的信任关系也发生了变化，由简单的心理服从到理性的市场选择，因此，这就意味着行政要得到民众的认同就必须达到民众对民主化的要求，一般体现在以下三个方面：
（1）公民参与程度。这是指全体社会成员自愿通过各种合法形式和途径，直接或间接参与国家政治生活的程度。社会大众能否参与国家和社会事务管理或影响政治社会发展的政治生活，直接涉及到社会成员意愿的体现程度、决策的正确与错误、监督的力度以及社会成员主体意识和政治责任感的强弱，也决定着民众对政府的认同度。
（2）政治公开程度，这是指政府向全体社会成员公开国家政治生活的程度。政治公开度就是指政治生活的清晰度和透明度，只有彻底杜绝政治的封闭性和神秘色彩，除涉及国家机密和国防机密外，大量的政治活动都应尽可能地公开，消除政治过程中程序上、技术上和地域上的限制，使广大人民群众能够更好地了解政治过程，才能获得民众的信任。
（3）利益表达程度。这是指政府代表全体社会成员共同利益的程度。所谓利益表达，是指社会成员向政府提出利益要求，并要求得到满足的政治行为。社会发展要体现人民群众的利益，顺应人民群众的基本愿望和要求，就必须充分体现人民群众的利益，反映人民群众的利益要求。因此，利益表达程度越高，民众对政府的认同感也必然越高。
2.行政法制化
政府，作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行必须并遵从法律、法规等规范。法律一向被认为是维护道德的底线。民众对政府的信任或认同，是建立在一套可靠的法律保障基础之上的，政府要增强民众的信任度，在很大的程度上取决于政府的法制化程度。一般政府行政的法制化程度表现在：
（1）法律、法规的完备程度。只有法律体系完善、严格依法管理的政府，才能在民众中树立起威信，得到民众的认同，并推动整个社会信用的完善与发展。
（2）执法过程中的规范程度。执法过程中的规范程度，即指执法程序是否规范、执法过程是否公平公正。完善的法律如果没有有效的执行，等于形同虚设，因此，政府行政法制化程度的另一方面就是执法过程中的规范程度。
3.官员廉洁
政府的公正廉洁程度是影响民众对政府公信力评价的最直接的因素。无论在何种社会，无论腐败采取何种形式，其本质都是一样的，即都是运用公共权力谋取私利，或者说是“以权谋私”.而公共权力，在社会契约论及委托一代理理论中曾说明，无论是政府还是具体官员，其掌握与运行的公共权力都不是他们自己所拥有的，而是全体公众所拥有的，并在隐含的契约条件下，以委托代理的运行方式将公共权力委托给政府负责实施和执行。而他们用这种民众所赋予的权力谋取私利，势必引起民众的不认同感及排斥感，从而影响政府的公信力。
4.政策规范
政府对公共政策的制定和实施是准确反映政府公信力的一个重要方面，因此其规范程度就成为民众评价政府公信力的一个关键指标。一般可以从公共政策制定程序的规范性、公共政策的合法性和稳定性、公共政策执行的公正性三方面来考量。“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认”,合法性在政策制定、实施过程中有着举足轻重的作用，是依法治国的需要，也是决策民主化、科学化和法制化的具体体现。政策合法化是一个吸收民众参与决策、加强政治沟通与协调的过程，这样的过程可以增进公众对政府的信任，潜移默化地增强政府公信力。政策的稳定程度对政府公信力有很大的影响，如果政府政策朝令夕改，大起大落，则无法取信于民，会影响社会的稳定和政府在公众心目中的权威性。
中国古代有“王子犯法与庶民同罪”的说法，反映出人们希望权力执掌者与被管理者之间能公正公平施用于法律。社会主义国家的政府，作为执行民意的机构，应全心全意为人民服务，行为不能违法，政府权力不能滥用。当代中国政府执行深受人格化权力的影响，基本上属于人治的执行方式。人治的执行方式没有一定的标准可一言，更谈不上依法行政，一般得不到公众的认可，政府公信力在人治过程中会受到很大的弱化。
5.民众满意
民众满意度是政府公信力的构成因素里最直接显示政府公信力强弱的因素。民众的“满意程度”是民众对政府政策、行为结果的认同情况，是评价政府绩效的全面性、综合性、终极性尺度。评判民众的“满意程度”,关键看政府是否以公共利益最大化为追求目标，自觉高效地为民众提供公共物品和公共服务。以我国为例，我国建国初期，党中央领导人民打土豪、分田地，这与期望恰恰是相吻合的，因此，人民完全信任政府，把一切权力交由政府，由政府实行计划经济管制。而改革开放，随着国外思想观念的冲击，虽然人们的生活水平与计划经济时期相比己经有了翻天覆地的变化，但是，随着人民主体意识以及知识水平的提高，其对政府也提出了更高的要求，如果政府不能达到其所提出的新的期望，那么，民众对政府的认同度就会下降，从而使得政府公信力降低。就当前形势来说，民众满意度一般可以用地区治安状况、地区经济发展状况以及人民生活水平等因素来进行评价。
二、行政管理现状中公信力弱化的表现
就目前情形而言，由于各个地方在改革开放、经济转轨和社会进步的起步时间和发展程度上的不同，以及由于各个地方行政人员的信用观念上的差异，导致我国政府，尤其是部分地方和基层政府的信用度与其肩负的职能和所承担的责任还很不相称，还存在着较为严重的公信力弱化问题。其信用状况不容乐观，这主要与一些政府行为的失范有密切的关系。具体而言，当前我国政府公信力弱化主要表现在如下几个方面：
（一）政府行为公信力弱化
政府行为公信力是指政府行为在公众心目中的可信任程度。政府行为公信力的弱化，是指由于政府行为（包括政府工作人员的行为）不规范或不负责任而导致的信用危机现象。也就是说政府行政行为的随意性大，该做的没做，却做了不该做的；能做的没做，却做了不能做做不好的。行政行为是国家行政机关及其工作人员执行公务、实施行政管的行为。论文格式由于现行的自上而下选拔委任政府官员的权力资源配置方式，客观上形成了政府官员只对上级政府负责的局面，为取悦上级官员不惜欺上瞒下，滥用职权，有些政府部门和行政人员为了本部门或少数人的利益，用行政权力，随意侵害相对人的利益，使得政府的公信力大打折扣。政府行为公信力的弱化主要表现在以下几个方面：
1.政府行为越位
因为一些地方政府还没从根本上改变计划经济时代的管理方式，政府是万能政府、全能政府，而非有限政府，仍把一些政府不该管、管不了、实际上也管不好的事情揽在手里，最终影响了政府的公信力。在对社会经济理方面表现在：有的政府机构不恰当地介入经济活动，任意侵犯经营者的法权力。如有的政府机构为了创造“政绩”,不惜牺牲国家整体利益，破坏政府信用和金融信用，采取种种非正常的高压手段迫使当地银行给企项目贷款，以换取地方局部的小利益。
据报道，“中国十大名牌服装”企业湖北美尔雅公司，由于地方政府的行政干预，使该公司频频掏钱为倒闭企业提供贷款担保，白白支付6亿多元巨资，导致该公司出现1.1亿元亏损。同时，政府对市场规制过度，也意味着审批过度。这种过度的审批制，就是某些政府人员寻租、造租的温床，给社会带来更多的腐败，给政府公信力造成的损害。
2.政府行为缺位
一方面是指一些该由政府机关管的事情却没有管住、没有管好，有利想管，无利不想管。一些政府机关缺乏作为政府行政管理部门应承担的诚守信责任，常常把自己游离于政府之外，往往从部门利益出发，随意承诺不守信用，或与民争利，千方百计巧立名目收费，损害政府的公信力。一方面指政府在行政管理中出现缝隙和漏洞，导致政府的管理不到位，无最低限度的满足公共利益的要求，使民众对政府失望。近几年有几桩在全范围内影响较大的典型事件，如洛阳大火、石家庄爆炸案、重庆武隆山体波事件、烟台“大舜号”海难、南丹“7.17”矿难、山西瓦斯爆炸事件等都是由政府缺位所引起的。
3.政府行为错位
一些政府部门既当“裁判员”又当“运动员”,甚至少数公务员成为这些利益集团的代言人。造成了政府行为在一些方面表现出很强的人治色彩人为因素多于制度因素，个人权威大于体制权威，出现有法不依、执法不严违法不究的现象，导致有令不行、有禁不止的后果，政府的法律信用大打折扣，司法公正遭到质疑。同时政府组织在行政执行上没有统一的规范的标准缺少必要的程序和步骤。有的在行政执行中自由裁量权过大，根据不同的对象办关系案，根据不同的人给予不同的处理和对待，在处理公众与政府部利益冲突事务中的不公正等情况在一定程度上影响了政府公信力。
（二）政府政策公信力弱化
政府政策公信力弱化指的是公众对公共政策合理性、正当性、科学性、有效性信任程度的降低。在实践中，政府政策公信力的弱化主要现在以下几个方面：
1.政府决策程序不规范
政府决策过程包括从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动所组成的过程。包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和分析抉择方案以及方案的合法化等环节。当前在政府决策过程中存在的要问题表现为决策的随意性大。一些政府机关及部门长期处于唯我独尊的位，决策时考虑政绩的多，考虑当地实际情况的少；在决策上不深入调查不讲究科学，凭经验和习惯办事，被人民群众誉为“几拍干部”,即拍拍脑袋决定、拍拍胸脯保证、拍拍屁股走人；而且决策过程中的不民主，一些地方政府在制定政策时不是发扬民主精神，广泛听取群众意见，而是压制群众意见，完全凭领导人的意见行事。这种行为都会导致政府公信力弱化。
2.公共政策的不稳定性和不连续性
公共政策作为政府表现其职能的主要手段和形式，其社会功能主要表现在引导社会价值取向、制约规范社会行为、促进社会发展三方面。公共政策只有同时具备了这三个功能，其有效性、合理性才能为公众所认同，才会有公信力。而当前，我国政府公共政策的功能弱化，公共政策朝令夕改这势必导致现有的利益分配格局陷入混乱的状态，减损既得利益者现有的合法利益，也会对政策的目标群体的心理产生许多不良的影响，从而弱化政府本身的公信力。许多部门在制定政策的时候完全凭主观意志，缺乏细致的考察论证，结果，这伟」定出来的政策在实践贯彻过程中必然受到种种阻碍。当政策在实践中受到阻碍时，某些行政部门又随意推翻原来的政策，用新的政策来取代，这样，造成政策缺乏稳定性和连续性。政府政策的连续性低，这主要体现在：其一，时间上前后政策的差异性大。其二，稳定性低。政策随政府的换届和领导人的调换而改变，下届政府不承认上届政府的债务或政策的事情时有发生。从而，使一部分人由于钻政策空档获得不正当利益，使某些人由于政策的不连续性遭受损失。
（三）政策执行过程中存在偏差
当前政府政策执行过程中也存在着种种偏差，可能是理解上的偏差，利益的偏向，或是执行中的不公正等，这些都严重影响到了政府公政策的效果，对政策公信力造成了损害。
政策执行偏差的表现形式多种多样，概括起来主要有下列几种：
1.象征式政策执行。主要指在实施政策过程中，执行主体仅做表面文章，或只做政策宣传而不务实际，或“阳奉阴违”,或前紧后松，或敷衍塞责。其总的特点是对政策束之高阁，不予贯彻执行。于是政策成了一纸空文，根本谈不上解决什么具体的政策问题、实现什么政策目标，不可避免地要浪费大量的政策资源，产生严重后果。
2.附加式政策执行。主要是指政策在执行过程中附加了不恰当的要求内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求。附加式政策执行的特点是执行者在原政策的目标的基础上再自行增添了若干个新目标，这些新目标是为了执行者的私利而设置的，是为决策者所不允许的。“土政策”就是附加式政策执行的一种表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策，它另搞一套，自行其是，谋取私利，影响原有政策目标的实现。
3.选择式政策执行。主要是指一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃，使政策内容残损不全，不能有效地、完全地实现原定的政策目标。任何一项政策都是一个多层面、多因素所构成的有机整体，一项大的政策往往包括若干个小政策，它们相互依存，是为了解决共同的政策问题而整体地设计出来的。在这样的情况下，政策执行者应该全面地把握政策的内容，才能避免执行偏差，切不可“断章取义，为我所用”.但有些单位和部门在全局利益和局部利益相冲突时，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”,置国家的政策原则于不顾。
4.替代式政策执行。主要是指政策在实施过程中被换上与原政策表面上一致而事实上背离的内容。这是一种极为严重的政策执行偏差，其政策内容、政策目标、政策性质己发生了根本性质的改变。它的特点是政策执行者在政策执行过程中已完全抛弃了原政策，被另一种完全不同的“新”政策所取代。这种情况往往是发生在所需要实施的政策与政策执行主体出现利益差异和冲突极为激烈的时候。观潮式政策执行。主要是指在政策的实施过程中，政策执行主体总是被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。在这种情况下，容易错失政策执行的良机，影响政策问题的解决和政策目标的实现。它的特点是执行者采取的是一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖了只得勉强应付执行。
5.照搬式政策执行。主要是指在政策执行过程中，执行主体机械地照搬照抄“原原本本传达，不折不扣落实”.这样呆板地执行政策往往不但不能解决具体的问题，相反还会把责任推给政策本身，推给政策制定者，认为问题之所以不能得到解决，是政策的质量有问题。它的特点是政策执行者把政策的原则性和灵活性严重地分离。我们知道，实施政策并不是简单的照章办事。政策一般具有原则性、总括性、全局性的特点，政策制定者制定政策时是从整体对象出发的；然而不同的地区、不同的部门、不同的时期有不同的情况，执行政策就不能生搬硬套，千篇一律地一个模式、一种方法。
三、行政管理中政府公信力的途径与建议
“人无信不立，商无信不兴，政无信不威。”在我国处于社会转型深化的关键时期，重塑行政管理公信力，不仅是民主政治的必然要求，也是巩固党的执政基础、推动行政管理职能转型、提高行政管理社会管理水平、促进社会和谐稳定的客观需要。
（一）以人为本，塑造公共服务型行政管理形象坚持以人为本理念，加强行政管理公共服务职能转型，不仅是我们党和行政管理“全心全意为人民服务”根本宗旨的具体体现，也是赢得公民信任和支持，提高行政管理公信力的根本前提。理念的形成和贯彻不仅需要口号的指引，更需要具体行动的深化。要以学习型党组织建设为契机，狠抓党的思想和作风建设，以党建促政建，以党员领导干部执政为民、以身作则、有诺必践、求真务实的良好形象带动行政管理服务理念的提升。要以继续深入学习实践科学发展观为抓手，着力将以人为本理念渗透到行政管理工作的各个环节，推动行政管理在加强经济调节、市场监管的同时，更加重视社会管理和公共服务职能，自觉高效地为公众提供充足优质的公共服务和公共产品，满足群众的需要，促进人的全面发展。要进一步完善政绩考核办法，建立健全行政管理绩效和公务员综合评价体系，推动诚信服务型政治文化建设，提高公务人员职业道德修养，建设一支素质过硬、亲民爱民的公务员队伍。要以各级行政管理机关、党员领导干部、广大公务员的良好信誉和作风，打造公共服务型行政管理形象，赢得公众的认可和信任。
（二）加强制度建设，塑造民主法治行政管理形象建设民主法治行政管理是现代民主政治的基本要求，也是政治合法性和行政管理公信力的重要来源和保障。民主法治行政管理的建设不仅需要完善的法律法规，还需要严格的制度机制来保障落实。要围绕依法行政、建设法治行政管理的目标，继续加强行政立法，不断完善社会管理法律体系，强化行政管理依法行政监察机制，避免权大于法的现象，使人们形成对法律和制度的信仰。要加大依法行政力度，严格实施行政执法责任制，建立完善规范行政管理权力和监督行政管理权力的完备法律体系和法律运行机制，将行政管理的职责、权限和行使的步骤、方式、手段等统一纳入国家法律、法规、规章设定的范围之内。要完善责任追究制度，保证行政管理在行使法律赋予的自由裁量权时，必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平公正信念，做到合情合理和客观适度。
（三）廉洁高效，塑造廉洁高效的行政管理形象行政管理社会管理效率是指行政管理以一定的行政成本为公众提供公共物品和公共服务的能力。它是行政管理管理行为的必然结果，也是社会公众审视行政管理能力乃至政府公信力的一个重要尺度。因此，从提高行政管理社会管理效率出发，一方面要严格预算编制管理，完善预算编制、执行、监督的制衡机制，积极推动对行政管理行为和公务消费进行有效约束和评价的机制建设，充分发挥人大和社会公众的监督作用，探索建立行政成本信息公开与监督机制，从制度机制上控制、压缩行政开支。另一方面，要转变管理思路，积极从全能型行政管理向有限政府转变，深化行政管理体制改革创新，大力精简行政管理机构和人员，优化管理职能和程序，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿和多重多头执法等问题。要强化监督检查，严格纠正行政不作为、滥用职权、执法不公、以权谋私等行为，严肃查处贪污腐化行为，以制度规范提升行政管理及其公务人员的为民服务能力，赢得公众的认可和支持。
（四）强化社会监督，塑造透明责任行政管理形象行政管理公信力的流失不仅与行政管理自身能力息息相关，也同样受公众主观认知的影响。美国学者詹姆斯·福里斯特尔指出：“行政管理工作的困难在于，它不仅必须干得好，而且必须让公众相信它干得很好。”也就是说，积极鼓励社会监督参与社会管理，建设透明责任政府，无疑是增强公众对行政管理的主观认同和提高行政管理公信力的重要手段。首先，要大力推进行政管理信息公开，建立信息收集反馈制度，积极推动电子政务建设，健全网上舆论引导机制，将行政管理建成透明的信息中心，使公民能更加充分地了解行政管理的运作和功能，监督行政管理的腐败现象和不正之风，从而在行政管理与公民之间形成良性的沟通和信任。其次，要按照协商治理的要求，积极鼓励和支持社会组织和公民参与社会管理，建立行政管理与民众的互动回应机制，推广重大决策事项公示和听证制度，培养公民平等、自治、参与、合作的公共精神，提升公民对公共政策和对国家权威的认同及对社会的信任感。再次，要进一步建立健全适应各类责任主体的行政管理责任体系，大力强化和完善对行政管理的全方位监督机制和决策失误责任追究机制，增强监督的独立性、公开性和民主参与性，最终以行政管理的良好形象，赢得公众广泛的认可和支持，从而为行政管理社会管理水平的提高创造良好的社会环境。[BuHui\Com]
