新管理范式与地方政府创新研究
摘 要：地方政府创新是推动政府改进公共管理和公共服务并提升政府绩效的重要手段之一，传统局部创新逻辑不再适应地方政府创新需求，而遵循系统创新逻辑的全面创新管理范式与地方政府创新具有内在的一致性，可以应用到地方政府创新实践中来。基于全面创新管理范式的地方政府创新，应围绕服务性治理理念，立足于全要素、全时空、全员三个层次的创新，以及全面协同网络的构建。
关键词：地方政府创新；新管理范式；服务型政府。
一、引言.
当前阶段，人口红利即将消失，新型城镇化有望释放新的改革红利，并成为研究社会问题的最大背景。但涉及13亿人口，关乎众多行业和产业的新型城镇化的推进，并不是件易事，对最重要的推进主体之一——政府提出了更高的要求。从理论上看，政府变革和创新一直被认为是推动政府改进公共管理和公共服务并提升政府绩效的重要手段之一，并在“新公共管理运动”和“重塑政府”浪潮以来得到进一步的强化和重视[1][2]
。因而，在新型城镇化背景下，要想不断提升地方政府的管理和服务能力，就应因应行政生态环境的变化，正视全球化对我国地方政府管理带来的严峻挑战，深入理解我国地方政府创新的内在逻辑，积极推进地方政府管理的适应性创新，以期建立起一个实现对社会公共事务的合理、有效、规范管理的创新型政府[3]。
目前学术界对政府创新的研究主要集中在以下几个层面：一是对地方政府创新的基本理论研究，如对一些基本概念的界定、内涵的阐述、范畴的限定等（谢庆魁，2005；俞可平，2005）。二是从改革角度研究地方政府创新，认为二者既有一致性，即“地方政府创新是政府改革应有之义，或是政府改革的合历史逻辑的引申”（乔耀章，2002），又有明显的区别，即“地方政府创新不是一般的改革，而是为了增进公共利益而进行的创造性改革，没有创造性，不是为了公共利益的那种改革不属于政府创新的范畴”（俞可平，2008），但大部分学者还是倾向二者是有着较为明显的区别。三是从治理角度研究地方政府创新，认为地方政府创新是地方治理的直接途径，也是地方治理逐步走向完善的标志（陈家刚，2004）。四是地方政府创新的影响因素研究，认为影响地方政府创新的因素主要有国内外环境的变迁、创新技术和预期收益的博弈结果、组织困境的应对、创新能力的提高等（傅金鹏，2012）。这些研究基本涵盖了地方政府创新研究的主要方面，为本文奠定了基础，但上述研究更多是从宏观视角，对地方政府某一方面或某一层次的创新进行研究，略显零散，缺少范式层面的研究。
二、地方政府创新及全面创新管理范式.
俞可平指出：“政府创新是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革，政府创新过程是一个持续不断对政府公共部门进行改革和完善的过程。”[4]而地方政府创新则是政府创新的一种，指的是地方政府为提高行政效率和增进公共利益而进行的新方法、新模式等方面创造性改革，体现了政府角色重塑和业务流程再造。
全面创新管理范式由浙江大学管理科学研究所的许庆瑞院士团队于2002年首次系统提出的。其内涵是以培养核心能力、提高持续竞争力为导向，以价值创造（或增加）为最终目标，以各种创新要素的有机结合与协同创新为手段，通过有效的创新管理机制、方法和工具，力求做到人人创新，事事创新，时时创新，处处创新可以进一步概括为“三全一协同”，即全要素创新、全时空创新、全员创新，全面协同。
其中，全要素创新指的是致力于提升组织创新绩效，包括思想观念、战略、技术、组织、文化和制度等一系列要素的协同创新，以实现最大的创新效益；全时空创新是指整合一切可利用的时间和空间资源来进行组织全面创新，可划分为全时创新和全空间创新，而全时创新是即兴创新、即时创新和持续创新等主要形式的有机结合，全空间创新主要表现形式为全球化创新或全地域创新；全员创新指的是创新不再是少数个人和部门的专利，而应是全体员工的共同的行为，体现了一种“人人创新”“全员协同创新”等创新理念[5]。它是在知识经济时代条件下丰富和发展起来的最新创新管理理论，对我国当前创新理论和实践的发展具有重要的现实意义。
不难看出，虽然全面创新管理范式是针对企业创新提出来的，但其理论精髓和范式也同样适用于地方政府的创新，二者之间具有契合性。
首先，新时期地方政府创新逻辑与全面创新管理范式具有内在一致性。从实践来看，传统地方政府创新遵循的是局部创新逻辑，即指在地方政府创新中，地方政府就某一方面或几方面进行创新，创新往往表现为局部性和短暂性，也称为“运动式”的创新。实践证明，这种“运动式”创新的成本较高，而收益较低。而新时期地方政府创新则追求的是系统创新逻辑，即因应复杂环境的要求，视创新为系统，注重系统内部要素的耦合和系统间的联系，进行联合性的系统创新，凸显创新的系统性和整合性。而全面创新管理范式的全要素、全时空、全员、全面协同的组合创新实质也是系统创新逻辑的体现，二者具有内在一致性。
其次，地方政府创新的内容与全面创新管理范式中全要素关注的内容契合。从地方政府创新的理论与实践来看，地方政府创新的内容主要集中在四个层面的创新：（1）价值理念层面的创新，主要体现在地方政府管理和服务的价值理念方面的创新；（2）体制层面的创新，体现为地方政府在结构、功能上等方面的创新；（3）人员层面的创新，旨在通过建立一种合理的动态人力资源竞争、考核、激励机制，实现政府工作人员行政能力的不断提升和发展；（4）技术层面的创新，侧重于电子政务的应用和电子化政府的建设等技术方面。而这与全面创新管理范式关注价值理念、战略、技术、组织、文化和制度等全要素的创新，二者在内容上具有高度契合性。
再次，地方政府创新的理念与全面创新管理范式倡导的理念契合。不同于传统地方创新模式，新时期地方政府创新理念认为创新不再某个人或是某个部门的事情，而是要涉及组织及全体人员的事情，体现的是一种人人创新、处处创新的理念，而这与全面创新管理范式中的全时空创新、全员创新倡导的理念契合，具有一致性。
最后，全面创新管理范式与地方政府创新契合的理论基础是企业型政府理论。奥斯本的企业家政府理论，指出“企业管理的精髓可以移植到政府活动中来，企业管理相关成功理念的引入可以简化行政工作流程，减少官僚化的现象，提高人民对政府施政的满意”。因而，适用于企业的全面创新管理范式，同样可以有条件、有选择地应用于地方政府创新中来。
三、基于全面创新管理范式的地方政府创新研究.
（一）地方政府创新中的全要素创新.
地方政府创新中的全要素主要是指价值、战略、组织、制度、技术和文化等方面。
价值创新——构建服务导向型的价值体系。在全要素创新中，思想观念创新是指思想观念上的重大变革，引发战略创新，奠定各要素创新执行的思想基础。而具体到地方政府创新而言，思想观念创新实质上就是价值创新。新时期，不论是新型城镇化还是社会治理，地方政府扮演的角色不仅仅是单纯的社会维稳，而是要视人为管理的第一主体，以大多数人需求为导向，坚持服务的价值理念，实现对人的更好管理与服务，注重民生改善、权利保障、秩序维护和社会活力激发。在这一背景下，地方创新的价值创新则是要强调以人为本，凸显人的尊重与实现，构建服务导向型的价值体系。而该价值体系是基于服务性，强调公民本位的一系列价值理念的有机组合，服务性居于该体系的核心位置。在这一价值体系的引导下，要求政府要更加注重与公众保持密切联系，为公众提供个性化选择和参与机会，从而更好、更高质量满足公众的更高层次需求。
战略创新——构建服务型政府治理模式。在全要素创新中，战略创新是指组织为了适应环境变化和自身发展需要，针对组织战略进行的一系列调整和变革。而对地方政府来说，战略创新主要是立足于服务导向型价值体系，按照该价值体系所提供的原则进行制度设计和政策安排，而其他要素创新都需要围绕该战略选择和实施。服务型政府治理模式与以往治理模式区别在于三方面：实现价值理念由管控向服务的转变、实现以权力为中心向权利为中心的转变、实现效率为中心向效益为中心的转变。
服务型政府治理模式构建并不仅仅是简单的管理手段和工具的变化，而是要完全根据公众的需要，将服务本身作为政府治理的目的，为公众提供相应的服务。与此同时，服务型政府治理模式不是弱化地方政府管理职能，而是寓管理于服务之中，正确处理地方政府与市场、社会之间的关系，着眼于宏观调控，逐步退出微观管理领域，实现以民生为导向，以创新为驱动，以管理与服务相融合的治理模式创新。当然，这种治理模式的构建，也需要相关组织、制度、技术、文化等相关要素创新的配合。
组织创新——继续推行大部制。在全要素创新中，组织创新主要是指组织流程和组织结构的创新。在地方政府创新中，服务导向型的价值体系和服务型治理的战略都要求政府要为公众提供高效率、高质量的服务。而现有的政府内部结构类似于金字塔，层级较多，显然不能提供高效率、高质量的服务。大部制改革则是与传统金字塔形相对应，旨在把政府相同或者相近的职能加以整合，归入一个部门为主管理，其他有关部门协调配合，或者把职能相同或比较相近的机构归并成一个较大的部门的政府组织结构，实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立。当然，大部制改革并不是简单的部门间合并，而是基于服务职能履行的前提，通过部门间的有机整合，构建职能范围广、职能部门少的一种扁平化的组织结构，实现跨部门治理，从而大大简化行政流程，提高行政效率，更加凸显地方政府服务特性。
制度创新——完善公众参与式决策制度。在全要素创新中，制度创新是指内生制度体系和外生制度体系的协同创新。在服务型价值体系和服务型治理模式的影响下，要求地方政府在决策时，要充分满足公众的需求，提供高质量、高效率的服务。毫无疑问，要满足公众的真正需求，公众参与决策则是必不可少的。公众参与决策制度的建立，既是政府科学决策的重要基础，也是实现服务型政府治理模式的内在要求。具体来说，地方政府在决策过程中，要通过公众参与式决策制度的建立，实现公众与政府的互动，强调政府的开放性且能够听取并吸纳来自公众的各种意见。当然这种公众参与式决策制度不是简单的公众个体或群体自发参与形成的，而是通过地方政府创建和主导的参与途径，将代议、咨询、公示、听证、信访等多种方式有机结合在一起的一种决策制度，体现的是一种常态化、规范化的制度范式。
从根本上看，这种决策制度强调的是多元化的权力中心，是对传统一元化权力中心的否定，更加凸显服务的目的性和有效性。
技术创新——云计算技术的应用。在政府创新中，技术创新主要是指信息技术方面的创新。传统政府信息技术方面的创新主要是指电子政务或电子政府方面的创新。虽然电子政务和电子政府在初期都取得不错成效，但二者都是建立在传统科层制之下的，实质是科层制的管理方式部分应用到电子化流程的过程，对政府的办公效率和回应速度的提高是有限的。云计算是一种基于互联网的超级计算模式，其本质是一种信息技术服务共享模式。云计算在政府层面的运用主要体现在通过对现有信息技术进行整合和共享，构建公共互动服务平台，打破部门间、政府间的信息壁垒，从而实现政府与公众的互动，也实现现实和虚拟化资源的有效配置，是传统电子政务与电子政府集成后更高层次的服务模式。从政府治理角度，云计算技术的应用，也是强调政府服务的效率性，而这与服务型政府治理模式提供更有效率、更高质量服务的理念是一致的。
文化创新——重塑地方政府创新文化。在全要素创新中，文化创新主要是指组织创新文化的构建。而对于地方政府来说，文化创新是其他要素创新的凝合剂，因而文化创新必须体现对其他创新要素的实质性影响。地方政府创新文化是地方政府文化的重要组成部分，是一切与地方政府创新行为和实践相关联的文化综合，是体现地方政府在价值、战略、组织、制度和技术等方面创新的文化。它是在创新实践基础上形成的，反映了地方政府创新活动中的政府组织全体成员所共有的服务价值观和共同行为模式的总和。其核心是地方政府创新的价值取向，这种取向通过政府在其他要素方面的创新表现出来；而其表象则是在政府内部营造“鼓励创新、稳中求变、容忍正常失败”；政府外部即相关利益群体组成的范围内，营造一种“鼓励提出合理建议，提倡行政问责制和民意免责制相结合”的文化氛围。当然，一旦这种创新文化能有效的建立，那么地方政府的“全员创新”的氛围才会形成，同时也能为地方政府创新提供源泉。
（二）地方政府创新中的全时空创新.
在全面创新管理范式中，全时空创新是指整合一切可利用的时间和空间资源来进行组织全面创新，主要包括全时创新和全空间创新两种形式。其中全时创新是即兴创新、即时创新和持续创新等主要形式的有机结合，全空间创新主要表现形式为全球化创新或全地域创新，体现了一种创新无地域和国界之分的创新理念。对于地方政府创新来说，全时空创新是增强地方政府持续创新能力的前提和基础，也是区别于传统政府创新的实质所在。具体来说，就是要抓住时间和空间两个维度进行创新：首先，把握创新的时间资源，提倡创新的即时性和持续性，改变传统的“阵地战”式创新，形成“7/24”小时的创新，并将创新成为一种制度常态；其次，把握创新的空间资源，提倡创新的全地域性，改变传统的“单打独斗”式创新，而是要立足于政府内部之间、政府与政府之间、政府与社会之间三个空间维度的跨区域创新，实质上是充分利用创新空间（区域内部空间和外部空间），在全地域范围内有效整合创新资源为自己所用，实现创新的全地域化。
（三）地方政府创新中的全员创新.
在全面创新管理范式中，全员创新指的是创新不再是少数个人和部门的专利，而应是全体员工的共同的行为，体现了一种“人人创新”“全员协同创新”等创新理念。而对于地方政府创新来说，全员创新也显得尤为重要。具体来说：首先，实现从局限于职务创新向与跨职务创新相结合的转化，即在地方政府创新中，政府创新不再只是少数中、高层领导和政策研究等几个部门的任务，而应是全体公务员和雇员的共同行为，从中、高层领导、基层科员到雇员等，人人都可以在自己的岗位上成为出色的创新者；其次，实现从“要我创新”到“我要创新”的转化，即在地方政府内部倡导一种创新的文化氛围，鼓励政府工作人员在深入钻研的基础上，立足于自身工作的实践，不断提出自己的想法，与其他成员进行交流，不断改进和完善，实现从“要我创新”到“我要创新”的转化；再次，实现从单个成员的分散创新向全员协同创新的转化，即在绩效考核中，将创新能力纳入考评范围，赋予一定的权重进行考核，并鼓励合作创新，协同创新，将分散创新转变为全员协同创新，从而最大限度实现创新收益。
（四）地方政府创新中的全面协同.
在全面创新管理范式中，全面协同指的是各创新要素在全员参与和全时空域的框架下进行全方位的协同匹配，构建了协同创新网络。与传统的创新网络相比，协同创新网络涵盖的协同主体更多、相关作用关系更复杂，而且强调了全员参与和全时空域创新的重要性。对于地方政府创新来说，创新正效应的实现不仅要依赖于观念、战略、技术、组织、文化和制度等要素的协同管理创新，而且要依赖全要素、全员和全时空域三者的协同创新，二者缺一不可，否则，创新效应也会因其中一项或某几项创新的缺失而大打折扣，协同创新网络也会遭到破坏。而在当前阶段，由于政策资源的有限性和各部门存在着创优创先的压力，成员间存在着升迁的竞争，地方政府间存在着区域竞争，不可避免地出现利益和要求多元化局面，地方政府创新很容易出现孤立式、片面式、封闭式的创新，这种创新往往形成不了有效的协同创新网络。协同创新网络的构建与维护，首先政府内部应不顾此失彼，不仅要注重创新各要素之间的协同，还要注重全要素、全时空、全员三大层面创新的全协同，奠定协同创新网络构建的基础；其次府际间应该采取协同创新的思想和手段，促成跨区域地方政府协同创新机制的建立，其实质是整合多个地方政府部门资源进行联合创新。这种机制的建立是以地方政府之间相互交流、理解和信任为前提的，体现了整合协调思想，而这也依赖于整体型政府的构建。
参考文献：
[1]David Osborne，Ted Gaebler.ReinventingGovernment:How the Entrepreneurial Spirit isTransforming the Public Sector[M]. Reading,Mass:Addison-Wesley,1992.
[2]Christopher Pollitt，Geert Bouckeart.PublicManagement Reform:A Comparative Analysis[M].Oxford: Oxford University Press,2000.
[3]李莹，孔祥利.政府改革与政府创新——从另一种角度看中国行政改革的逻辑进程[J].中国行政管理，2009，（1）：41—44.
[4]俞可平.政府创新的理论与实践[M].杭州：浙江人民出版社，2005.
[5]许庆瑞.全面创新管理——理论与实践[M].北京：科学出版社，2007.
