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香港“自由行”利益博弈分析及政策建议

作者:杨爱平,张琳
出处:论文网
时间:2014-10-02

  摘要: 香港“自由行”政策执行中存在多方的利益关系及博弈,香港政府、香港市民、香港观光服务业及内地游客四方是直接的利益相关者,中央政府和广东省政府则是潜在的利益相关者,其中直接的利益相关者四方间围绕着一些经济社会资源的再分配,发生了交互博弈的关系。中央政府需要加强对“自由行”政策的宏观预测与风险评估,香港政府对区域事务应“积极作为”而不是“积极不干预”,广东省政府有必要加强与香港政府的协调与配合。

  关键词: 香港“自由行”; 利益博弈; 香港市民; 内地游客; 香港观光服务业。

  一、“自由行”政策在香港执行中交织的利益相关者。

  “自由行”政策在为香港带来成倍增长的内地游客、拉动香港“内需”的同时,也因输入性人口的急剧增加,导致了诸多公共利益和社会资源的重新再分配。由于涉及多重的利益关系与利益博弈,公共政策和政府管治稍有不当便容易诱发利益矛盾和利益冲突。

  从表象上看,由“自由行”政策执行所孳生的各种民间矛盾与冲突,主要体现为香港部分市民与内地游客间的冲突,因此,香港市民与内地游客在个人生活习惯、文明素养、价值观念等方面的差异往往成为冲突根源的主要关注点。但是,在讨论和反思“自由行”政策时,不能仅仅关注“人际冲突”,更应注意到其背后交织的更多利益关系及其诱发的利益冲突。本文认为, “自由行”政策在香港执行过程中,交织着多方的利益相关方和行动者,主要涉及香港政府及市民、香港观光服务行业、大陆游客、中央及广东省政府等。其中,香港政府、香港市民、香港观光服务行业及内地游客四方是直接的利益相关者,中央政府和广东省政府则是潜在的利益相关者( 见图1) 。下面对“自由行”政策执行中的直接利益相关者做重点阐释。

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  ( 一) 香港政府。香港政府是“自由行”政策的推动者和实际执行者,也是该项政策执行的重要受益者之一。“自由行”政策给香港政府带来的潜在收益是,它提振了社会士气和特区政府的管治威信,最大限度地争取到爱国爱港力量的执政支持。“自由行”政策实施前后,香港经济增长出现巨大起伏: 2001( - 1. 2%) 、2002( - 1. 7%) 、2003( - 3. 4%) 连续三年陷入负增长。但“自由行”政策执行的次年( 2004 年) ,香港经济就重新恢复增长; 2005 年香港本地生产总值已超越1997 年的高峰,创下13826. 75 亿港元的新高; 2006 年,香港经济再次出现了6. 5% 的高增长。 [1]由此可见, “自由行”政策促进了香港经济的复苏,带动了金融教育、医疗等产业的服务需求,使财政收入增加、经济增长率提高,给香港政府带来了巨大经济资源,也为其赢得了管治声誉及公众支持等政治资源。

  ( 二) 香港观光服务业。香港观光服务行业是“自由行”政策的直接受益者,这些行业主要集中在与观光业相连的餐饮、酒店、娱乐、零售、奢侈品、出租车等服务性行业。据《香港统计年刊( 2004) 》和《香港统计年刊( 2012) 》的资料显示,零售业总销货额从2003 年的172863 百万港元,增长到2011 年年底的405732 百万港元,2011 年相比2003 年的总量增幅达135%; 饮食业总收益从2003 年的48172. 1 百万港元,增长到2011 年的89300. 6 百万港元,2011 年相比2003 年的总量增幅达85%; 按行业划分的就业人数中,批发、零售、进出口贸易、饮食及酒店业的就业人数从2003 年的991. 8 千人,增长到2011 年的1116. 7 千人,其中零售、住宿及膳食服务就业人数达577. 9 千人,一定程度上缓解了香港的就业压力。

  ( 三) 香港市民。香港至今虽保留中华文化的传统和汉语官语化地位,但经过100 多年英式文明的洗礼,香港社会形成了一种崇尚文化多元、经济自由、法治秩序的独特气质。因此,对于土生土长的香港市民来说,香港中西合璧的文化、优越的经济环境、良好的法治秩序和现代的文明生活方式是他们引以为荣的地方,对此他们愿意习惯性坚守,而不容易屈从于资本的腐蚀和权力的压制。也正如此,香港普通市民作为原子化个体,坚持的是利益诉求理性化的决策逻辑,他们对待“自由行”政策的态度,既不像香港政府那样考虑得那么宏观,也不像香港商界那样唯利是从,更多是要捍卫香港长期以来形成的独特价值观。因此,当“自由行”政策的推行能够有利于增进他们的个人利益和社会整体福祉时,香港市民是欢迎这个政策的,但这是一种谨慎的欢迎; 相反,如果“自由行”政策的推行侵蚀或损害到他们的切身利益时,那么,无论这个政策能够给香港政府和香港观光服务业带来多大的好处,他们也不会委曲求全或以牺牲个人小我利益来换取所谓的更大的集体利益。

  ( 四) 内地游客。在“自由行”政策执行中,内地游客是趋利避害的普通“消费者”,作为理性的经济人,他们支付金钱和时间成本到香港旅游、购物或进行其它消费,必然想享受到物美价廉、人性化的优质服务,达成自身利益最大化。当然,随着内地经济的迅猛发展和居民生活水平的提高,基于成本收益核算的经济利益已不再是内地游客考虑的核心,其关注的重点是香港消费品的信誉与质量,以及在内地享受不到的一些特殊公共服务。比如,能购买到货真价实、品质过硬的婴儿奶粉、手表、服装、电子产品等外国品牌货; 又如,内地“双非”孕妇可以避开计划生育政策赴港产子; 再如,不少内地游客借“自由行”机会到香港公立医院看病治病、到香港一些大学接受国际化的高等教育资源等。但内地游客由于人数众多、流动性大,加之文化素质和文明素养良莠不分,因此,他们的言行举止不像香港市民那样均质性较强,而是表现出很大的差异性。这种文化素质和文明素养方面的个体差异性,容易诱发人际间言语和肢体上的冲突。

  ( 五) 中央政府和广东省政府。中央及广东省政府作为潜在的利益相关者亦有其各自的利益诉求。从中央政府的角度来说,香港回归祖国后实行“一国两制”,“一国”是前提,香港虽是高度自治的特别行政区,但本质上是中央政府领导和管辖下的一个地方行政区域。因此,基于一种“父爱”情结,当香港回归之初遭受亚洲金融危机和SARS 事件的双重打击后,为保持香港的繁荣稳定,同时也为增强港人对国家的认同感和归属感,中央政府决定向香港送“大礼”,实行“自由行”政策。也就是说,香港实行“自由行”政策,中央政府作为一个利益行动方,其决策初衷主要是基于一种政治考量。而从广东省政府尤其是深圳和珠海两地政府来看,“自由行”政策更多是内地游客涌入香港、澳门作贡献,作为游客的主要输出地,广东并没有从这个政策执行中获得很多实实在在的收益; 相反,由于“自由行”游客数量连年增长,民间提出了延长通关时间、增加通关口岸的强烈要求,而为了满足这个要求,无疑需要广东省政府不断加大人、财、物的投入。因此,作为地方政府,广东必须贯彻执行中央政府实行的“自由行”决策,但基于成本收益的利益考量,广东省政府在执行“自由行”政策时显然没有香港政府来得积极。

  二、“自由行”政策执行中相关各方的利益博弈。

  上述说明,“自由行”政策在香港执行过程中,不仅交织着多方的直接利益相关者,也潜存着一些间接利益相关方。由于不同的利益相关方和行动者对“自由行”政策秉持不同的价值立场和利益考量,这使得各方间在实际的互动中产生了利益博弈,而当博弈过程中利益难以调和时,一连串冲突便不可避免地发生了。

  ( 一) 香港市民与内地游客。香港市民和内地游客均是理性决策的利益主体,趋利避害、实现自我利益最大化是双方的共同行动逻辑; 但二者在实现和维护自身利益最大化的方向上是相反的,前者要竭力保护香港独特的价值观、生活方式和各种公共资源不被外人占用,而后者则力图用“等价交换”的市场化原则来享受香港优质的产品和各种公共服务资源。显然,当香港的各种经济和公共资源供求较为均衡的条件下,二者间不容易发生矛盾和冲突; 但当出现经济和社会公共资源供不应求的时候,港人会表现得非常敏感,认为过量的内地游客抢占了他们的资源,于是二者间的利益博弈乃至冲突将频繁出现。从现实情形看( 见图2) ,香港回归初期的几年间,由于内地访港的游客数量是严格管控的,总量有限,因此,那时香港市民与适量的内地游客间不存在紧张的资源争夺关系,也就很少利益博弈与冲突。但自2003 年“自由行”政策实施后,内地访港游客总量连年增长: 2003 年相比2002 年增长了171 万人次; 2004 年相比2003 年突然飙涨到1225 万人次; 此后的2005、2006、2007、2008、2009 年连续每年保持递增100 多万人次; 2010年内地访港游客首次突破2000 万大关,达2268 万人次; 2011 年和2012 年更是出现爆炸性增长态势,分别达2810、3491 万人次。

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  由此可见,2010、2011、2012 三年,内地访港游客已经分别相当于香港本地总人口的3. 1、4. 0、4. 9 倍。香港本来就是全球人口密度最高的地方之一,近年来内地游客数量如此不受控的迅猛增长,必然产生外来人口与本地人口争夺各种经济和社会资源的局面,使香港市民产生极大的焦虑感,诱发一种所谓的“香港焦虑症候群”。如,内地的大量客流涌入普通香港市民吃饭、购物、打出租车等消费区域,之前的一些价格优惠、服务优良的餐饮业价格被严重抬高,给香港市民日常生活带来不便。与此同时,一些不良商家、的士司机不讲诚信,对内地游客猛宰猛骗,这又反过来造成内地游客对香港市民的负面观感。总之,香港市民与内地游客间围绕一些经济和社会资源的再分配问题,由于供求关系严重失衡,最终因双方对稀缺资源的争夺而产生利益博弈与冲突,而言语和肢体上的冲突只是外在表现而已。

  ( 二) 香港市民与香港观光服务行业。“自由行”政策执行为香港商界尤其是观光服务行业带来了巨大商机,毫无疑问,香港观光服务行业是该政策的主要受益者之一,巨大的内地游客流使其盈利空间骤增。然而,虽然香港观光服务行业界在解决少部分香港市民就业方面具有积极作用,但大部分的香港市民实际是“自由行”政策执行的局外人,他们无法从观光服务行业的丰厚盈利中分得一杯羹。不仅如此,因“自由行”政策执行导致的观光服务业过度膨胀,已经对市民正常生活和消费带来了诸多冲击: 一方面,“自由行”政策打破了香港社会原有的生活秩序,抬高了市民生活成本,造成了本地港人在生活上的种种不便。另一方面,因“自由行”政策带来连锁零售商店的急剧扩张,破坏了香港社会原本的社区结构和消费习惯。

  ( 三) 香港市民与香港政府。在对待“自由行”政策问题上,香港市民与香港政府的态度也是迥然有别的。前者关心的是自己的生活是否受到影响,“自由行”政策能否给自己带来看得见摸得着的实惠; 而后者看重的是政绩,即“自由行”政策的执行可否转换为经济发展、政治稳定上的成绩。当后者的政绩能够带给前者“正外部效应”时,二者间就不存在利益博弈和关系紧张; 但相反,当后者的政绩给前者带来的是越来越多的“负外部效应”时,二者间的利益博弈必将凸显,在利益诉求得不到满足、矛盾不可调和的情况下,甚至出现前者向后者不断施压及至抗争的结局。纵观2003 年“自由行”政策实施以来的10 年,市民与港府间的利益博弈轨迹正合这种特点。在“自由行”政策执行的前些年,内地访港游客虽连年增长,但相对还是较为有序和可控的,对香港本地市民的工作、学习和生活带来的冲击还在可承受范围之内,因此,市民对政府尚未表现出特别的怨气和不满。但2010 年以来,内地访港游客数量连年爆炸性增长,一夜间加剧了市民与内地游客、与观光服务业间的隔阂与怨愤,于是,市民一方面爆发了上述与内地游客及观光服务业间的利益博弈与冲突; 另一方面,他们希望政府能够认识到“自由行”政策失控带来的“负面效应”,并想办法对此加以管控,还本港市民往昔的安宁与平静。

  然而,“自由行”政策是在香港政府面临巨大的经济和财政压力下出台的,当初的目的就在于提振经济发展士气、缓解政府管治危机、维护社会稳定。如果单从经济政绩来评估,“自由行”政策执行对香港的经济确实做出了突出贡献: 一方面,内地游客对香港GDP 总量约贡献了3%—4%,从2003 年到2011 年底全部内地游客的消费据测算约6000 亿港元[2]; 另一方面,“自由行”政策对就业的刺激甚至超过了对香港GDP 总量的刺激。据香港工商界统计,仅2010—2011 年度,内地游客对香港的经济刺激就使香港的就业人数增加了5 万人。因此,作为理性决策的经济人,香港政府在面临巨大经济压力的背景下,积极推动实行“自由行”政策,甚至希望访港内地游客越多越好也是可以理解的一种相对满意抉择。香港政府与市民考虑问题的角度是大相径庭的,它更多是从一种宏观经济大局来评判“自由行”政策得失,当市民与内地游客间出现了一些矛盾和冲突时,政府一些官员不以解决实际问题为导向,而是固执地强调香港要坚守“积极不干预”的政府哲学、依《基本法》实行法治的原则。例如,针对病房数目、酒店数目、普通餐厅数目等供需失衡的情况,政府依然死板奉行“积极不干预”政策。又如,对于内地“双非”孕妇及其子女大量占用香港医疗、教育、福利资源,政府也是以法治为由对此束手无策。这些问题实际都关乎市民作为纳税人的切身利益,而政府出于经济政绩的考虑在某个时期关注不够也可以理解。但当市民的普遍诉求和切身利益得不到满足和保护时,如果政府仍以各种理由“不作为”,在香港这样一个个人权利意识浓厚的社会,必然引致街头抗议甚至更激烈的民权抗争运动。

  ( 四) 香港观光服务业与香港政府。在“自由行”政策执行中,香港观光服务业与香港政府间也是一对不容忽视的利益博弈体。这主要是由观光服务业在香港产业结构中所处的特殊地位决定的。由于历史和地域狭小的原因,香港逐渐发展成为一个相对独立自主、外向性的小型城市经济体,形成了以服务业为主导的较为独特的经济发展路径和产业结构形态。自1980 至2004 年,香港制造业比重从22. 8%下降到3. 6%,而服务业比重从68. 3%升至89. 9%。[3]也就是说,自1980 年以来,香港制造业比例下降,而服务业比例大幅上升,并成为香港的主导产业; 而随着全球化和粤港澳区域一体化程度的加深,这种格局将更加明显。在香港的服务业产业链中,实际又可作高、中、低端进一步的细分,而观光服务业由于其劳动密集型和低附加值特征,属于香港服务业产业链中的较为低端的行业,甚至可以说在香港整体产业结构中都属于弱势产业。因此,作为“弱势群体”的观光服务业,为了争取更多的话语权,保护自身的行业利益,必然会想方设法与香港政府讨价还价,以换取后者对自身利益最大化的支持。而正如上述,“自由行”政策实施在极大程度上推动了香港饮食、零售、酒店、旅游、贸易、出租车等观光服务行业的发展,为香港经济发展做出了一定贡献,尤其为底层民众创造了不少就业机会。而这也反过来进一步促使观光服务业向政府施压,要求维持甚至加大对这项政策的推行力度。然而,香港政府对待观光服务业的态度又是复杂的: 它一方面对观光服务业心存感激,因为这个行业给政府贡献了GDP、为政府创造了不少就业机会。但另一方面,它又必须考虑到市民对“自由行”政策带来的“负效应”的抗议与声讨。在这种情境下,香港观光服务业与政府间的利益博弈将日益凸显。

  三、就“自由行”政策执行给中央政府、香港政府、广东省政府的建议。

  近年来香港市民与内地游客间出现的“港铁骂战事件”、“蝗虫歌事件”、“米字旗事件”等多起民间冲突事件,表面上看是双方因价值观念、生活习惯、文明素养等方面的差异导致的言语乃至肢体冲突。但从更深层次看,这是“自由行”政策执行中交织的多重利益关系和利益博弈的体现。从利益和资源再分配的角度讲,“自由行”政策的执行意味着香港稀缺的经济和社会资源要在香港市民、香港政府、香港观光服务业界和内地访港游客间进行再分配。我们认为,问题的根本其实在于政府,由于中央政府、香港政府、广东省政府等相关政府方缺乏对“自由行”政策的预测和风险评估,以及政策执行中暴露问题后的政府间协同治理,最终导致民间怨气积重难返而集中爆发。对此,本文分别从三个政府相关方提出“自由行”政策执行的几点思考。

  ( 一) 中央政府需要加强对“自由行”政策的宏观预测与风险评估。现代社会是一个高风险社会,风险性和不确定性已成为一种社会常态现象。风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系,不再是过去决定现在,而是未来的风险决定人们今天的选择。因此,公共政策的制定应以前瞻性或预防性为导向,十分注重重大决策的风险评估。[4]具体到“自由行”政策而言,其中涉及的利益相关者众多,包括政府相关方、民众相关方和企业相关方。其中,政府相关方又包括中央政府、香港政府和广东省政府; 民众相关方又包括内地访港游客、香港普通市民和底层民众; 企业相关方更为复杂,主要指饮食、酒店、零售、旅游等观光服务行业。由于涉及如此众多的利益相关方,因而“自由行”政策的实施必然带来一系列的社会连锁反映,远不是拉动经济、刺激香港“内需”那么简单。更为重要的是,如果把“自由行”政策的执行看作是香港的经济与社会公共资源在香港人与外来人口之间的再分配,那么,政策制定者就必须考虑到一个市场需求与政府公共供给的关系平衡问题。也就是说,除了回应和满足本地港人的诉求外,对于香港本地的公共资源到底还能容纳多少外来人口的问题一定要非常清晰。进而,根据这个基本判断,再来预测未来1 年、3 年、5 年乃至10 年的“自由行”人口总量,并且做好香港与内地人际冲突的风险评估和政策预案。但显然,中央政府在2003 年推出“自由行”政策时,没有做好相应的宏观预测和风险评估。之所以强调中央政府在这个问题上的责任,是因为“一国两制”下中央政府对港澳事务的重大决策拥有最终拍板权,因此,作为中央政府,不仅要给港澳送去好的政策,而且还应站在风险社会的高度从宏观上对“自由行”政策的风险做好预测与评估。在这方面,近年来台湾当局在总量管控大陆观光客、做好风险评估的经验很值得借鉴。台湾的领土面积是香港的36 倍,按理说台湾应该而且可以接纳比香港多得多的大陆观光客来旅游消费,刺激经济; 但台湾当局在经济诱惑面前没有一时冲动,而是对大陆观光客采取了渐进的逐年增加开放制。以2012 年为例,大陆居民赴台263 万人次,同比增长42. 6%,其中旅游197 万人次,团队游178 万人次,个人游19 万人次; 而同年入港的内地游客则有3491 万人次。可见,访港旅客是访台旅客人数的13 倍之多。显然,这就是台湾较少发生与大陆民间冲突的主要原因所在。

  ( 二) 香港政府应当对区域事务应“积极作为”而不是“积极不干预”。香港是一个市场经济发育较为成熟的社会,因此,从前港英政府时期便逐渐形成了“积极不干预”的政府治理哲学,而且以此为荣。受此路径依赖的影响,香港政府也一直固守这个基本法则。但回归以后,“一国两制”的政治生态已经重塑了香港的经济、社会和行政环境,今天的香港已经不再是回归前与内地相对隔离和封闭的香港,而是与内地尤其是广东密不可分的区域共同体了。因此,回归前港英政府只需管治好香港内部的事务,坚持“积极不干预”的政府治理哲学无可厚非; 但回归以后,香港政府不仅要管好本港的社会公共事务,而且还要应对和解决越来越多、越来越复杂的区域公共事务。在这种情况下,香港政府如果仍然固执地强调“积极不干预”这个所谓核心价值观,显然不合时宜了。可以说,“自由行”政策在执行中出现了问题并不可怕,可怕的是香港政府一些官员没有与时俱进更新自己的行政思维,总是拿“积极不干预”的口号来推脱自身的责任,实际上沦为了“不作为”。比如,“双非婴儿”问题,因为涉及香港与内地的诸多复杂关系,是一个典型的区域治理问题,因此不能简单搬用“积极不干预”哲学和香港法治精神来处理。可喜的是,近年政府总结了经验,已经采取了一些“积极作为”的措施,如严格管控“双非婴儿”、打击内地客炒房而增收印花税、加大力度打击“水客”、出台奶粉限购令等等。本文认为,伴随“自由行”政策所孳生的区域公共事务的叠加与倍增,香港政府还应有更加积极的作为。

  ( 三) 广东省政府有必要加强与香港政府的协调与配合。广东省政府在“自由行”政策执行中直接获益不多,实际在干一件“吃力不讨好”的事情,内地访港游客数量越多对香港政府和观光业界来说经济效益越大,但对广东省政府来说反而压力越大,因为必须支付更多的通关行政成本。因此,如果基于地方利益考虑,广东完全可以消极作为。但“一国两制”的现实环境下,粤港澳区域在经济、社会、文化等领域已经互连一体了,根本无法区分彼此。因此,广东省政府应站在维护港澳繁荣稳定、实践“一国两制”的高度与香港政府协同治理“自由行”政策所引发的系列问题。这就要求广东省政府更多发挥伙伴积极作用,与香港政府主动沟通,协调配合。比如,就控制内地访港游客人数而言,粤港政府双方就可展开紧密的合作,根据香港人口及土地面积来确定香港的实际容纳能力,并依此设立一个内地访港人数警戒线。例如,2009 年内地访港游客是1790 万人次,2010 年猛增到2268 万,已经给香港带来不少压力,产生了诸多民间冲突事件。这时应该考虑依据近年访港人数取中间值,把内地游客的总量限制在2000 万人次左右。同时,还可借助先进的IT 技术,让计划到香港的内地游客进行网上登记,只要在港内地游客总量到达警戒线,已进行网上登记的游客就必须在网上排队等待。而且,对排队等候的内地游客采取分类优先的办法。这样做既能继续推进香港经济社会的发展,又对内地游客不失公平。由此,通过控制内地游客访港数量,达到本港经济和社会公共资源在香港市民与内地游客间的均衡再分配,从而缓解双方的利益博弈和利益冲突。

  参考文献:

  [1] 钟坚。 关于回归后香港经济发展的几个问题[J]。 深圳大学学报( 人文社科版) ,2007,( 3) .

  [2] 丁学良。 香港与内地关系紧张的一大原因———其实有很好的政策工具[N]。 南方周末,2012 - 12 - 21.

  [3] 张光南,陈新娟。 香港产业转移、就业结构与社会稳定[J]。 当代港澳研究,2010,( 07) .

  [4] 童星。 公共政策的社会稳定风险评估[J]。 学习与实践,2010,( 09) .

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