“异地办厂,原地纳税”的财税政策研究
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）05（b）-0196-02
樟坪畲族乡位于贵溪市东南端，赣闽交界武夷山脉西麓，东邻铅山县，南交福建省光泽县，西连贵溪市冷水镇，北靠贵溪市文坊镇，区域面积122 km2，平均海拔700 m，年平均气温16.4 ℃，年均降雨量1850 mm，是一个冬有严寒，夏无酷暑的山区小乡。全乡总人口4400人，其中农业人口3419人，畲族人口1090人，占31.88%，下辖4个村委会，43个村民小组，970户，1855个劳动力，其中少数民族有15个村民小组238户486个劳动力。是个典型的中部山乡。
2002年江西省贵溪市创新财政分配体制，面向乡镇出台“异地办厂，原地纳税”的财税政策，着力培植基层乡镇财源。具体而言，“异地办厂，原地纳税”就是贵溪市通过财政投资3亿元，统一规划平整土地，搞好基础设施，建立了“贵溪工业园”，各乡镇引进的工业项目可入驻园区，项目产生的税收全部归引资的乡镇。樟坪畲族乡把握机遇，积极招商引资，短短五年内就从一个落后的中部山区乡镇发展为江西省百强乡镇，人均财政收入一度位居江西省第一名。
1 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策效果分析
2002年实施“异地办厂，原地纳税”的财税政策后，樟坪畲族乡经济发展发生了质和量的转变。2001年至2006年这五年内樟坪畲族乡GDP共增长了2.74亿元，年平均增长数度63%，工业总产值增量为29.968亿元，年平均增长速度达293%。财政收入从25.3万元飞跃式的增长到了1.02亿元，年平均增长数度为231%。2006年，该乡人均财政收入达3万元，居于江西省第一位，樟坪畲族乡列入江西省百强乡镇，新农村建设蓬勃发展。
到了2012年该乡工业总产值近30亿元见表1，在充足的资金保障下，樟坪畲族乡的各类社会事业取得了长足的进展。尤其是在畲族文化的保护和开发方面，取得了令人瞩目的成就。还建成了畲族文化广场、龙鳞大桥等富有畲族文化特色的建筑。该乡畲族马灯舞多次获得国家级比赛大奖。
2 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策问题分析
2.1 引资结构不合理，多以资源消耗型企业为主
2002年樟坪畲族乡实施“异地办厂、原地纳税”的政策以来，由该乡引入的主要企业均围绕铜矿的加工制造，而现代化的农业和服务业企业则屈指可数，对于该乡的经济贡献也非常少。目前，产业机构已经严重影响了当地的可持续发展。企业多以资源消耗型为主，当地铜业资源的状况将直接决定企业的生存状况，这种企业的发展前景是比较暗淡的。目前樟坪畲族乡政府也充分认识到了这一点。
2.2 税收结构不合理，第三产业税收贡献少
樟坪畲族乡自实施“异地办厂、原地纳税”的财税政策以来工业产值一路高涨，尤其是2002年，其工业总产值就突破了亿元大关，第三产业的比重偏低。到了2005年过后，第三产业在国民生产总值的比重不足1%，与发达国家30%～50%的比重相去甚远。从2002年实施“异地办厂、原地纳税”的财税政策以来，工业税收占财政收入的比重不断加速上升，尤其是在2008年，全乡完成工业总产值20亿元，工业税收对财政收入贡献率达95%以上。目前这一状况仍没有改变，不得不引起重视。业结构不够优化，现代农业、旅游服务业等第三产业在国民经济中所占比重偏低，精深加工比例也有待提高。
2.3 税收承诺太多，可用财政资金较少
“异地办厂，原地纳税”的财税政策实施的效果关键在于招商引资的情况。在该条财税政策实施的前两年，樟坪畲族乡的招商取得了巨大的成就，创造了所谓的“樟坪奇迹”。樟坪畲族目前招商优惠大概有税收减免、财政补贴、改善硬件环境和提供公共服务等，我们从表2中，可以看出以2007年为例，该年樟坪畲族乡各种税收合计1.2亿元，但是可用财政收入只有不到8百万，可用财政占整个税收收入的6.4%不到。在维持政府和教育事业正常运作的工资支出方面，都占了整个财政支出的近1/3，随着经济发展，樟坪畲族乡的财政收入不断上升，工资支出占整个财政支出的比重有所下降，但是其实际支出额依然是非常巨大的。
2.4 招商引资难度越来越大
在对樟坪畲族乡政府工作人员实地访谈的过程中，我们得知：对于影响“异地办厂、原地纳税”的财税政策实施效果的关键性因素―― 招商引资，已经越来越困难。如表3从2007年至2012这6年里，我们可以明显的看出虽然樟坪畲族乡引入的实际投资额有所增加，但是在平均企业资产方面这一核心指标方面，却是不断下降的。以2008年为分界点，樟坪畲族乡引入企业的平均资产都处在较低的水平。虽然进园企业的数量增多，完善了企业的产业结构，但是也使得园区的管理比较困难。进驻太多规模小的企业也不能发挥园区的规模效应。
3 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策原因分析
3.1 经济基础薄弱，缺乏长远规划
由于樟坪畲族乡在实施“异地办厂、原地纳税”财税政策前全国区县并没有可以提供参考的案例，所以在工业园区的长远规划方面做得不够到位。致使，招商的前五年，进驻园区的企业均是围绕铜矿的制造和加工的资源消耗型企业。这类型企业的前期投入较大，产值也不错。所以，在短期内该乡的经济数据不断攀升，但使得产业结构失调。 3.2 片面最求经济增速，忽视财政收支的可持续发展
我国干部的提拔，很大部分是由其在职的政绩决定的，因为在干部考核时，着重就是看干部的政绩。在这种制度催动下，乡镇领导不管是为了升帽子还是保帽子，都会竭尽所能地搞一些政绩工程，这样就可能导致乡镇因造政绩工程而忽视可持续发展。
这种现象在“异地办厂、原地纳税”财税政策实施的早期比较明显，政府为了加快招商引资，给企业承诺了大量的优惠政策，目前樟坪畲族乡给引资的企业承诺的优惠政策有：（1）投产后3年内，政府以各种方式将收取的税收返还给企业，然后税收返还逐年减少。（2）政府负责园为园区提供基础设施和管理。（3）政府出面为困难企业进行融资贷款。（4）政府负责联系企业产品的销售等，试图将企业从生产到销售环节的疑虑全部消除。但是这样的不良后果也是多方面的。首先，虽然地方的GDP上去了，但是由于给企业的税收优惠太多，实质上，政府收到的可用财政资金，在企业投产后的1～5年是很少的。其次，政府出面为企业解决资金和销售渠道等问题，导致了政府负担加重。而且这些问题不一定政府出面就能解决，一旦失败，则政府的公信力会大大降低，甚至会爆发政府与企业之间的冲突。
3.3 区域间招商引资竞争加剧
随着中国经济的发展，招商引资已由初期的“国外资金”的引进转变为“辖区外资金（包括国外和国内的资金）”的引进。引资对象的增加使得招商引资竞争更为激烈，形式更趋多元化。目前樟坪畲族乡招商引资的主要手段包括：税收减免、财政补贴、改善硬件环境和提供公共服务，以及降低准入门槛等等。尤其是近年来，我国各级地方政府纷纷建立各种经济开发区或工业园区，并以此为基地通过各种税收优惠政策、财政补贴政策以及公共服务等手段展开全方位的招商引资竞争，逐渐将竞争推向白热化。
3.4 政府机构臃肿，财政资金使用效率低下
“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇政府作为一级政府，要配备政府的全套机构。一是乡镇机构管理混乱，与上级配套设立相应的部门，导致乡镇政府机构臃肿，人员过多，容易产生人浮于事的情况，如樟坪畲族乡各类行政事业单位和部门达到了22个。二是由于我国当前的行政管理体制下，公众没有渠道和途径对财政供养人员的增加实施有效监督，对基层政府的决策过程进行有效地监督和制约，从而导致增员随意性大，把关不严，乡镇财政供养人员剧增。三是工资刚性支出增长过快，使乡镇财政不堪重负。
3.5 现行财政体制下，樟坪畲族乡缺乏招商引资动力
目前樟坪畲族乡实行“乡财县管”，在主要税种的分享比例方面：个人所得税乡镇分40%，上解60%；企业所得税乡镇分40%，上解60%；营业税乡镇留50%，上解50%。近几年在贵溪的几个乡镇级行政单位中，樟坪畲族乡不管是在招商引资额还是税收贡献方面都名列前茅，但是巨大的上解支出、乡政府招入和管理工业园区企业的成本使得樟坪畲族乡感觉到目前招商引资的“性价比”并不高，自己实际可用资金并没有随着入园企业的增加而增加多少。加之，目前招商引资的难度越来越大，近年来樟坪畲族乡招商引资的激情并不如以往那么火热。
4 江西省樟坪畲族乡“异地办厂、原地纳税”财税政策改进建议
4.1 合理规划，有倾向性招商引资
从财政收入源头把关。不再一味的招商引资，而承诺企业过多的税收返还，保证乡镇财力的稳定发展。将更多的民族企业纳入税收优惠范畴，可以鼓励广大投资者参与到文化挖掘、保护、开发中来，让畲族文化保护工作和经济开发工作相互促进，到达精神文明建设和经济建设共同发展的目标。
4.2 发展畲乡风情旅游，完善产业机构
在园区成立一个开发畲乡风情旅游公司，以樟坪民俗资源为平台，突出畲族文化，打造畲乡风情游。着重围绕当地自然景观并对畲族文化遗产进行整理、挖掘、开发和保护，积极申报畲族马灯舞国家级非物质文化遗产，充分展示畲族马灯舞、对山歌、烧篝火、婚俗、上刀山等民俗表演，以卡紫冈、上山生态资源为平台，突出自然风光，打造生态休闲游。培养“农家乐”“畲家乐”示范户，通过政府引导、资金扶助，以点带面、示范带动，弘扬畲族文化，打造畲乡风情游。不但将资源真正转化为优势，更能优化产业机构。
4.3 提高财政资金的使用效率
要结合本地实际，科学界定基层乡镇的工作职能与机构，严格编制管理，并实行定岗定编，严把乡镇工作人员入口关，防止编制任意更变现象出现。如是，方可能精减乡镇机关人员，地方经济的发展才能稳步前行。
其次要加大对财政资金监管，在无紧急或特殊状况下，应严格执行不得任意变更关于本级人大代表会通过的财政预算。如乡镇遇到时特殊状况确实需要变更收支的，必须事先编制详细的财政预算变更方案后并按程序提请本级人大批准，且需获得人大的批准后方可变更。与此同进，乡镇人大应严格对提请的财政预算进行严格的审议，对于财政预算的执行的应加大监督力度。
4.4 制定财政资金差额上解标准，激发招商引资激情
合理确定上解和补助的数额，贵溪市政府可以根据各个乡镇的基本情况：如招商引资数额、人口结构、税收状况、经济发展状况、技术水平、基础设施建设需要等因素合理制定各乡上解财政数额，而不是“一刀切”，各乡按统一的标准上解财政。具体的可以参考我国个人所得税的累进税率：年末由贵溪市政府根据本年下属各乡经济状况，制定下一年各乡财政上解的基数。如果有未超过基数的乡镇仍按照固定的比例上解财政。超过设定基数的乡镇，对于超过基数的部分按照累进的分享比例获得地方财政收入。以增加各乡级政府招商引资和和组织财政的积极性。
