基于财政支出的土地利用绩效评价指标体系研究
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1006―0278（2014）07―064―03
一、研究背景
随着我国城市化进程的不断加快，国内学者对城市土地利用的评价方面做了大量的研究。如张丽琴的“城市土地利用评价指标体系构建”；刘坚等的“城市土地利用效益空间分异研究”；瞿忠琼等开展的“城市土地供给制度绩效评价指标体系研究一以南京市为例”；佟香宁等的“城市土地利用效益综合评价指标体系与评价方法一以武汉市为例”；王鹏宇等的“基于功效系数法的城市土地利用效益评价一以武汉市为例”；杨剑等的“区域土地利用效益评价――以阿坝藏族羌族自治州为例”；金巨刚等“江苏省土地利用协调性空间差异研究”等等。这些研究都对城市土地利用评价进行了探讨，并试图建立比较完整的评价指标体系和合理的评价方法，以综合评价土地利用的效益。但遗憾的是，这些研究都未考虑发展循环经济对土地资源利用的影响，也未考虑单位土地面积上资源的消耗和废物的减排（个别研究考虑了废物排放但指标不足以反映废物减排问题，如刘坚等的研究只考虑了单位面积污水和垃圾处理能力）。因此，对于从建设环境友好型和资源节约型社会的角度出发，完善城市土地利用评价指标体系有待我们进一步进行探讨完善。
二、基于财政支出土地利用绩效评价的内涵
（一）财政支出土地利用绩效
财政资金是政府手中掌握的最重要的经济资源，是实现政府目标的必要保障。财政是政府活动必不可少的一部分，财政绩效是政府绩效的重要组成部分，也是反映政府绩效水平的关键部分。
财政支出土地利用绩效可以认为是财政在服务于政府土地利用特定目标时，对财政支出从财政资金的申请开始，到资金的拨付、使用过程，一直到支出完成后的审核评价的经济性、效率性、有效性和公平性的总体反映。
财政自身特点决定了财政绩效是一个非常抽象、复杂的概念。财政绩效涉及各级地方政府的层级关系，涉及不同部门之间的部门特点，还涉及不同财政支出项目多样化形式。在理论和实践当中，还没有形成一个具体的、量化的财政支出土地利用绩效内涵，只能在不同的宏观背景下，按照政府一定的目的，通过一定的绩效评价方法去反映其中需要的部分。
（二）财政支出土地利用绩效评价
财政支出土地利用绩效评价是指为保障财政政策的贯彻落实和财政管理的有序有效，对涉及财政支出的土地利用活动在使用财政资金的必要性、可行性以及财政资金的投入、产出、影响效果等方面评价活动的总称。
财政支出土地利用绩效评价是政府绩效管理的重要组成部分，目的是将绩效理念融入从财政资金的申请开始，到资金的拨付、使用过程，一直到支出完成后的审核验收，在提高财政资金使用效率和效益、加强公共服务保障、提升行政效能、实施行政问责制中发挥着重要作用。
三、基于财政支出土地利用绩效评价体系的构建
（一）评价指标选取原则
构建财政支出土地利用绩效评价体观应当遵循如下原则：1.系统性原则；2.相关性原则；3.客观性原则；4.科学性原则；5.经济性原则。
（二）评价指标选取
牢牢把握指标体系设计的可操作性原则，围绕绩效评价目标，研究设计区域基于财政支出的土地利用绩效指标体系包括三个目标层，一是基本指标，体现区域土地利用绩效的总体水平；二是特性指标，针对财政支出的土地整治项目、土地储备项目和城中村改造项目，对该类项目的总体情况进行摸查评价；三是辅助指标，具体指土地供应后的效益，如产业用地供应情况，工业用地、商服用地效益等的绩效情况等。需要注意的是，特性指标的设计可根据广东省的具体情况增减，比如若高标准基本农田的建设在全省范围内广泛开展，那么该类项目的支出即是一项巨大的财政投入，此时也需要将该类项目的实施情况纳入评价中去。
1.基本指标
宏观经济指标的地均值是当前社会最普遍、最可接受的经济效益产出评价指标，它们能够客观、直接地描述土地的投入、产出效益，也是当前市场经济背景下最普遍的价值追求。因此，选取单位建设用地产生的财政收入、单位建设用地吸引的固定资产投入、单位建设用地税收额、土地出让地价四项指标，了解土地利用总体绩效情况。
（1）单位建设用地产生的财政收入。单位建设用地产生的财政收入指标评价区域建设用地财政收入的总体绩效。计算方法：单位建设用地产生的财政收入=地区一般财政收入/建设用地总面积（单位：万元/公顷）。该指标是正向指标，单位建设用地产生的财政收入越多，区域土地的利用绩效越好。
（2）单位建设用地吸引的固定资产投入。该指标体现区域土地吸引社会资源，盘活社会资产、资金的能力，可反映区域建设用地的社会效益。计算方法：单位建设用地吸引的固定资产投入=社会固定资产投资额/建设用地总面积（单位：万元/公顷）。该指标是正向指标，单位建设用地吸引的固定资产投入越多，区域土地的利用绩效越好。
（3）单位建设用地税收额。该指标体现区域单位建设用地对国家税收的贡献程度，可反映区域建设用地的社会效益。计算方法：单位建设用地税收额=年度税收总额/建设用地总面积（单位：万元/公顷）。该指标是正向指标，单位建设用地税收额越高，区域土地绩效越好。
（4）土地出让地价。该指标是单纯土地价值的体现，土地出让地价可反映区域经济社会发展水平。计算方法：土地出让地价=年度土地出让成交额/年度土地有偿出让规模（单位：万元/平方米）。该指标是正向指标，土地出让地价越高，区域土地经济价值越好，区域经济社会发展水平越高。 2.特性指标
特性指标是专门针对需要财政支出的土地改良项目或土地储备项目，该类型项目是土地可持续利用的基础。本次研究尚属于探索性研究，且并不是对某一个项目的绩效情况进行把握，而是追求该类型项目的共性特征，通过对一类项目的总体评价，了解某一区域该类项目的财政支出情况、项目运作产生的效果、各种类型项目的财政支出比例是否合宜等。
（1）土地整治。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。土地整治活动是土地利用管理过程中财政投入的重要方面之一，选取项目完工率指标、整治单位面积土地的财政投入额、开发整理规模指标。
项目完工率：项目完工率指标考察地整治项目完工情况，是该类项目截止到评价年实际完成的复垦规模与计划安排复垦的规模的比值。该指标是正向指标，项目完工率百分比越高，区域内土地整治项目按计划执行情况就越好，区域整治项目的资金绩效就越高。
整治单位面积土地的财政投入额：整治单位面积土地的财政投入额反映土地整治项目单位面积的财政投入情况。计算方法：整治单位面积土地的财政投入额=项目的财政投入总额/项目实际开发整理规模的总和。该指标是适度指标，指标值偏大，说明区域整治资金耗费较大，成本较高；指标值偏小，说明项目土地整治效率较高，但也可能导致项目因资金不足而无法顺利完成。
开发整理规模：开发整理规模指标是土地整治项目的执行成果，它是开发整理项目绩效的主要体现形式。该指标有个时间段的涵义，需要先界定评价周期，评价对象。若评价对象是某个时间段的，则采用阶段开发整理规模指标；若评价的是某一年的整治项目，则采用年度开发整理规模指标。该指标是正向指标，开发整理规模越大，区域内开发整理规模项目按计划执行情况就越好。
（2）土地储备。土地储备工作的落实依靠土地储备项目的执行，而土地储备项目的执行，则有赖于政府财政投入。为考核这些土地储备项目的落实情况，保障财政资金投入落到实处，研究选取项目储备完成率指标、单位实物储备的财政投入额指标、实物储备规模指标对土地储备环节的财政资金土地利用绩效进行评价。
项目储备完成率：项目储备完成率指标是针对土地储备项目（主要指建设用地储备）设计的指标，评价该类项目土地储备任务的完成情况。项目储备完成率指标是参评项目实际的土地储备规模与计划完成的储备规模的比值。该指标是正向指标，项目储备完成率越高，区域内土地储备项目按计划执行情况就越好，区域土地储备项目的资金绩效就越高。
实物储备规模：实物储备规模指标反映区域年度土地储备项目的执行成果，是土地储备项目绩效的主要表现形式。实物储备规模是参评项目的实物储备规模的总和（单位：公顷）。该指标是正向指标，实物储备规模越大，区域内储备项目按计划执行情况就越好，区域土地储备项目的成果就越好。单位实物储备的财政投入额：
单位实物储备的财政投入额反映土地储备项目单位实物储备面积的财政投入情况。计算方法：单位实物储备的财政投入额=项目的财政投入总额/项目实物储备规模的总和。该指标是逆向指标，指标值偏大，说明区域土地储备成本耗费较大，资金的土地储备效率较低。
（3）城中村改造。城中村改造项目。一般在项目批准后即对整个项目的效益、效果有了大概的把握。因此，本研究中所涉及的城中村改造以到目前为止已经批准的城中村改造项目为评价对象。选取了单位面积投资额指标、单位面积拉动固定资产投资额指标为具体评价指标。
单位面积投资额：单位面积投资额指标反映城中村改造经济投入水平。一般情况下，城中村改造的投入资金不宜过大，该指标是适度指标。计算方法：单位面积投资额=区域城中村改造项目累计总投资额/区域城中村改造项目总规模。
单位面积拉动固定资产投资额：城中村改造可带动周边区域的发展，而拉动固定资产投资额是衡量城中村改造对改造范围及其周边区域经济作用力的重要指标，它是衡量城中村改造社会效益的普遍方式。计算方法：单位面积拉动固定资产投资额=区域城中村改造项目累计拉动固定资产投资额/区域城中村改造项目总规模。
节地率：计算方法：节地率=区域城中村改造项目累计节地面积/区域城中村改造项目总规模。
3.辅助指标
土地供应环节不涉及直接的大额财政支出，但该环节及土地市场的正常运作是需要大量的人力、物力来服务于该环节，保障土地市场的正常活动，维护土地市场的经济秩序。研究拟选取6个辅助指标，分别是区域房地产相关税收占税收总额比重、年度工业用地供地比重、单位工业用地工业增加值、单位商服用地第三产值、新增单位工业用地新增工业增加值、新增单位商服用地新增第三产值。
区域房地产相关税收占税收总额比重=区域年度土地、房地产相关税收总额/区域年度税收总额，其中土地、房地产相关税收总额包括土地使用税、耕地占用税、营业税及附加税、土地增值税、房产税、印花税和契税。
年度工业用地供地比重=区域年度供地工业用地面积/总供地面积的比重，单位%。
单位工业用地工业增加值=区域年度工业增加值/区域工业用地面积，单位万元/公顷。
单位商服用地第三产值=区域年度第三产值/区域商服用地面积，单位万元/公顷。
新增单位工业用地新增工业增加值=（区域当年工业增加值一区域上一年度工业增加值）/（区域当年工业用地面积-区域上一年工业用地面积），单位万元/公顷。
新增单位商服用地新增第三产值=（区域当年第三产值-区域上一年度第三产值）/（区域当年商服用地面积-区域上一年商服用地面积），单位万元/公顷。
四、结论与讨论
财政支出绩效评价评价指标体系是将内在联系的、代表性的关键绩效指标科学地、有机地组成指标系统，要制定出科学、清晰、简洁、合理的财政支出绩效评价体系十分不易。为了构建一套完整的财政支出绩效评价指标体系，在以后设计指标体系时还有若干需要完善和改进的具体环节。财政支出绩效指标体系在设计完成之后，需要经过大量的实践研究，发现其中的问题，补充其中的疏漏，剔除其中的谬误，对于一个涉及面如此宽广的财政支出绩效评价指标体系，需要各行业的研究人员共同努力协作完成，进一步改进和完善绩效指标体系。
