经济法对影子银行监管的秩序价值
一、影子银行概述
（一）影子银行定义
影子银行（The Shadow Banking），又称影子银行体系（The Shadow Banking System），由美国太平洋投资管理公司创始人格罗斯于2007年首次提出。格罗斯在其文章《小心“影子银行”系统》中指出，“影子银行就是现代金融体系，因为它囊括了第二次世界大战结束后商业银行以外的几乎所有金融创新。”[1]尽管近年来不断有人重新对影子银行下定义，但大体都是以格罗斯的定义为基础的。简言之，影子银行就是除传统商业银行外的其他金融组织及其金融衍生品。
（二）经济法对影子银行监管的背景
通过经济法达到对影子银行进行监管的目的是时下世界各国正努力或尝试进行的改革措施，这种措施的推出有一定的背景作支撑。
1.政治背景
二战的结束为各国经济发展带来了一个良好的环境，尽管冷战格局曾经让世界担忧，但随着多元格局取代冷战格局，国际环境整体的发展方向是健康良好的。在二战结束的60余年中，虽然小规模战争时有发生，恐怖组织袭击也未曾间断，但世界整体的政治环境是和平稳定的。这样的一种政治环境也促进了经济全球化的出现与发展，在经济全球化的过程中，绝大多数国家都参与到世界经济的共同发展之中。然而，经济全球化也有弊端，其中之一便是一旦一国遭遇经济危机，便很容易波及他国。
2.经济背景
和平稳定的世界政治环境为经济全球化的发展提供了政治基础，各国经济沟通越来越密切。二战结束后，金融行业的快速创新、新金融组织不断出现、新金融产品不断产生是世界经济的一大重要特点。从金融创新速度较快的国家汲取经验，也是经济全球化带给其他国家的“福利”。虽然各国的资本实力、金融政策和经济环境各不相同，但在金融创新方面，各国却有着逐渐趋同的态势。这种金融行业的特点使传统商业银行不再是金融体系中的绝对核心，在它们之外，更多的金融组织不断壮大自己的力量，使金融行业的发展不再只依靠传统的商业银行。然而，各国金融政策都是强化对商业银行的监管，这些监管并不完全针对商业银行以外的金融机构，这些金融机构就是通常所说的影子银行。影子银行作为金融机构，自然也会存在着一定的风险，而影子银行又不在监管政策的管控之下，这使得金融领域的风险通过影子银行爆发的概率大为增加。同时，在世界范围内，影子银行的资本占有率在金融体系中的比重越来越大，这种情况一直持续到2008年美国次贷危机的爆发。此次危机的出现与影子银行的扩张及监管状况是分不开的，“不受监管的影子银行体系个体性风险加上其迅速膨胀的规模，成为引发美国整个金融系统风险的重要因素”。[2]这样的国际金融体系现状迫切要求加强对影子银行的监管。
3.法律背景
加强对影子银行的监管是美国次贷危机爆发后在世界范围内产生的经济主张，在此经济主张的基础上，进一步产生了对国际金融法制进行改革的法律主张，这种主张主要针对的是目前国际金融秩序的无序状态。现代社会的金融格局大致历经三个发展阶段。首先，在19世纪后期世界各国确立了国际金本位制。该体制以黄金的固定价格为基础，在将一国货币与黄金价格进行换算的基础上，利用黄金从事国际贸易的结算。其次，二战结束前后建立起了布雷顿森林体系。该体系以美元作为基础，通过相对固定的汇率保证国际资本的流通。然而，美元的货币价值无法长时间的保持稳定，以它为基础建立起来的国际货币体系也必然难有稳定性的保证。最后，以浮动汇率为主要内容的牙买加体系建立起来。当然，牙买加体系没有完全摆脱布雷顿森林体系的影响，因此，牙买加体系也没有完全摆脱不稳定因素。对于当下的国际金融秩序现状，多数人认为是处于一个无序的状态，因此有必要进行国际金融法制改革，而对影子银行加强监管又是国际金融法制改革的重要内容。
二、法与秩序的一般理论
（一）法的秩序价值
法的存在具备一定的价值，而法的价值既体现了法的手段性，也显示了法的独立性。具体而言，为实现一个价值范畴，法在其中起到关键作用，此时，法作为手段或促进或维护价值范畴的实现，法的目的价值由此体现；而法不仅是作为手段来实现目的，在它发挥手段作用的过程中也丰富了自身的涵义，使其自身有了独立属性，法的形式价值由此体现。针对秩序价值而言，它是法所试图维护的对象，同时也因发挥维护作用而使法自身具备了秩序价值。法的秩序价值是法的价值的其中一种，与自由、平等、正义、效率等价值一同构建起法的价值体系。在法的价值体系中，不同价值间的关系是辩证统一的，既有对立也有统一。但无论如何，其中的每一种价值都有自己存在的意义，缺失了任何一个价值，法的价值体系都是不完整的，或是说这种“体系”还算不上一种真正的体系。如此一来，法的每种价值都具有各自的内涵。
法的秩序价值是法的价值体系中最基础的价值，“在一个社会中，如果法律不能保障社会处于有秩序的状态，就谈不上对自由、平等以及其他价值的保障”。[3]法的秩序价值体现了法所贯彻的安全原则，即人在社会中生活，需要一个安定有序的环境，人对安全的诉求成为了法的价值追求之一。同时，法的秩序价值也体现了法的可预测性要求，即人们从事社会活动时，法的秩序价值可以保证人们对自己的活动是否合法有充分的认识。在此过程中，法发挥着一定的指引作用，通过增强法的可预测性，指引人们的活动向合法方向发展，避免因法的不确定性而造成的人们对自己所从事的活动的不安心状态，进而避免人的活动萎缩。
（二）经济法与秩序价值 经济法是对法进行划分后的一个法律部门，它的作用主要在于调节国家经济活动，规范国家经济运行。可以说，经济法与秩序价值之间的联系是极为密切的，因为经济秩序是社会秩序的重要构成，同时，在社会整体秩序中，对经济秩序的维持也是难度最大、技术含量最高的。经济法的背后承载着一国经济发展的基本状况，经济的发展受益于科技的进步，而科技的进步也促进了经济的发展。经济的发展、科技的进步在给人们带来物质利益的同时，也带来了一定的风险。例如，汽车技术的进步以及经济的迅速发展使越来越多的人使用上了汽车，这当然方便了人们的生活，但同时，交通事故的发生概率也由此增加。此时，对于人们来说，究竟是舍弃已经获得物质利益而追求一种安定的生活状态，还是忍受风险的可能发生继续追求更多的物质利益便成为一个难以抉择的事情。由此可以看出，法虽然竭力维护秩序价值，但法与秩序之间也存在着一定的张力。在现代社会中，这种张力更加明显地体现于经济法与秩序价值之间。但与此同时，经济法与秩序价值之间也有着难得的“和谐”。众所周知的是，经济法不同于商法，商法属于广义的民法范畴，立法的基础是建立在平等主体的商事关系上的。而经济法实质属于行政法范畴，立法的目的是为行政执法者提供执法依据。由此看来，经济法自身也有维护经济秩序的鲜明属性。经济法与秩序价值的这种辩证关系在现代经济社会中是必不可少的。
三、经济法对影子银行监管秩序价值的体现
（一）维护金融有序状态
以加强对影子银行进行监管为重要内容的国际金融法制改革需要各国通过经济法进行各方面的调整，以维护本国及国际金融市场的有序状态。美国是世界重要的金融中心与资本市场，美国的经济运行模式是以市场为中心的，其金融体系也是以市场为主导的。尽管世界其他各国与美国的情况不尽相同，但是逐渐体现市场的作用这在世界范围内是有不断扩大的趋势的。资本主义世界存在着根本的供需矛盾，这使得资本主义经济危机呈现周期性的爆发规律。在某次经济危机爆发后，政府会加强对经济的监管，而在监管一段时间后，政府的介入又会有所放松，直至市场的作用再重新起主导作用。在上世纪20、30年代发生的资本主义经济危机是距今最近的，资本主义世界严重的经济危机。在那次经济危机中，世界各国采取了不同的方法应对。美国的方法之一是加强对金融行业的监管。二战以后，市场在美国经济体制运行过程中的作用越来越重要，美国政府也在不断放松监管。影子银行在二战之后也在不断发展之中，在美国，影子银行的成员很多都是比较成熟的投资者，在政府眼中，“保护普通储户和个人投资者的利益是重中之重，这也是监管当局自大萧条以来吸取的教训所致”。[4]对影子银行本身监管的缺失，以及整体经济政策监管的不足，两相结合，造成了影子银行不受监管政策的约束。在美国次贷危机发生后，包括美国政府在内的世界各国政府都认识到了对影子银行进行监管的重要性。世界范围内的金融创新是影子银行不断增多的助推力，可一味地追求经济利益却带来了巨大的金融风险。由此可以看出，一个不稳定的金融市场，即便能够创造再多的利益，一旦发生一次金融危机，那么多年的积累都会在瞬间蒸发。于是，规避风险、追求安全成为更多人愿意选择的路径。经济法在此时当然要有所作为，国家通过立法，在宏观上对经济运行起调控作用。具体到影子银行而言，将影子银行纳入到国家金融监管的范围内，则会将存在于影子银行内的不规范行为予以消除，并有效地降低影子银行内存在的金融风险。如此一来，在一个稳定的经济环境的基础上，金融行业的发展会是有序良好的。
（二）保持经济活力
如前所述，如同资本主义世界周期性的经济危机一般，资本主义国家政府的经济政策也有一个周期性的表现。在出现经济危机后，政府会加强金融监管，而监管到一定时间后，又会放松监管，重新让位于市场。此次美国次贷危机使世界各国都认识到了对影子银行加强监管的重要性，可是这样的监管是否也会像以前一样，在经过一段时间后，其力度又会有所放松呢？当然，对现存影子银行的监管力度可能依旧会如现在一般继续发展下去，但是，世界范围内的金融创新依旧在进行着，对于之后新出现的金融组织与金融产品，是否还会同样进行监管呢？这确实是不得而知的。之所以会出现如此的疑问，一个重要的原因在于，资本主义经济对绝对自由的市场始终持有一种向往的态度。此时，前述经济法与秩序价值之间的张力便体现出来。通过经济法对影子银行进行监管确实可以降低金融风险，但与此同时，这样的监管措施是否会抑制金融行业的发展，这也是人们所担心的问题。此时，涉及法的价值一个重要的问题，即价值位阶问题。如前所述，法的价值体系是由多个不同的价值范畴组成的，在这些不同的价值中，存在一个位阶，即在两个或两个以上价值存在冲突之时，要选择一个更值得保护的价值而舍弃另一个或另一些价值。在法的价值体系中，秩序价值虽是基础价值，但在不同场合中，秩序价值并无法总是得到满足。反映在对影子银行的监管上，一些抑制经济继续发展的政策在不影响经济整体稳定的前提下，应该予以废止。当然法的价值理论发展至今，并不存在绝对值得保护的价值，任何对于价值的选择都是要结合具体实际进行的。这对于一国的金融监管机构来说是一个挑战，因为如何在维护金融秩序稳定和保持经济活力之间找到最优的平衡点确是一个不易解决的难题。
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