公立高中择校费政策研究
中图分类号：G46 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）12-0172-02
公立高中择校问题已经成为当今教育公平领域的重要议题之一，据“国家教育公平研究”课题组的调查，各地通过缴纳赞助费、择校费进入高中的比例超过在校生的10%，进入城市重点高中的比例达到了25.20，有的重点高中甚至达到40%以上。据中国人民银行第16次城市储蓄调查显示，居民家庭存款动机除正常开支外，子女教育已居首位。有调研机构对北京、上海、广州、成都和西安等五所城市2000年择校费情况调查，结果有32.6%的家长有交过择校费，平均3 150元，北京为50.8%，平均4 767元。普通高中择校费动则上千，甚至过万，超过普通家庭的经济承受能力，但仍有很多家庭对此乐此不疲。众多就择校政策的研究大多集中在现象的分析与建议上，本文希望透过一个新的视角――微观管制经济学，从政府制定择校政策这一行为出发，分析择校费政策的实施效果，在此基础上，提出相应的政策建议。
一、教育管制是经济性管制与社会性管制的结合
管制经济学的研究对象可归纳为：经济性管制、社会性管制和反垄断三大领域。植益草认为，经济性管制是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。该定义比较具体和完整，说明了经济性管制的领域、目标、手段和内容。经济管制的目的从根本上说就是弥补市场的缺陷、矫正市场机制作用的消极后果，进而保证资源配置的高效率并确保利用者能够公平利用。
教育产业是比较典型的经济管制部门。该界定的理由主要有以下几个方面：
首先，教育产业作为支撑经济和社会生活的重要支柱之一，该产业的良好运行是整个社会安定团结的重要保障。一旦教育产业提供的产品与服务无法正常供给或是质量不佳抑或是价格不正常时，都会波及社会经济生活的稳定。因此，政府必须采取各种各样的管制政策，其中尤以经济管制政策的干预最多。
其次，教育产业作为比较典型的自然垄断产业，为了避免由于垄断而带来的种种负面效应，这就需要政府对其进行经济管制，以此来规范教育产业的供给。
第三，教育产业的产品和服务具有明显的外部效应，并且更多地表现为外部经济效应，因此，需要政府制定经济管制措施来保证最优的资源配置。由于规模经济效益与外部经济效益的存在，为防止无序竞争导致的资源配置低效率，客观上就需要政府采取有效的经济管制措施。
第四，教育产业在投入上表现为初始投资巨大，固定资产投资比重较高，资本回收期较长，其资本实物形态的专用性也很强；在产出方面，产品的同质性很强，具有明显的规模经济特征。因此，政府就必须对教育产业的供给和价格进行经济管制，一方面赋予学校以一定的垄断供应权，同时还要求它必须履行稳定地向社会提供相关产品与服务的义务。
相较之经济性管制，社会性管制是一种较新的政府管制。植草益对社会性管制的定义是：以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。社会性管制的内容非常丰富，其中就包含对教育领域的管制。由此，可以看出教育领域的政策管制，其实是经济性管制与社会性管制的综合，其区别在于教育的社会性管制不是以该特定产业为研究对象，而是围绕如何达到一定的社会目标，实行跨产业、全方位的管制。因此对就北京市公立高中择校费政策――这一具体的教育产业内的政策管制研究，主要是在经济性管制的研究领域内进行分析。
二、择校费管制政策失灵的原因分析
在理论上，政府的管制行为被看作是可以扭转颓势的有效方式，但其前提是在市场――这双“无形的手”自由运作后仍然无法改变的时候。然而，在实际的生产生活中，政府管制也可能产生失灵，而这个问题却往往被人们忽略。
（一）低效率的微观管制
从理论上讲，现有的政府就择校费政策的管制属于低效率的微观管制。运用一个经济学中的模型进行解释：AJW模型，收益率管制下的企业为增加收益弥补成本，存在激励通过资本密集型投入组合扩大资本基数。这样，在规定收益率下，企业能够得到较高的绝对利润。但是在自然垄断管制的实践中，政府对一些自然垄断产业进行管制的结果，却导致了该产业表现出低效率、服务差、价格高，消费者剩余少，并未实现政府管制的良好初衷。将该模型运用到择校管制中，虽然政府管制的目的是为了防止学校过度追求经济利益，保护家长及孩子的权利，但是实际上却极大地挫伤了学校发展与创新的动力。
另一方面的竞争来源于对优质教育资源的竞争，各个家庭都希望获得最优质的教育资源，因此，这种需求的竞争较之于学校竞争更加激烈，一旦优质教育资源的供给不足，竞争就只能通过学生能力、权力及金钱等标准来衡量。这就会产生教育不公的严重后果。
（二）信息不对称
管制作为政府行为，要达到预期目标首先必须拥有必要的信息。但在实际中，政府的管制活动同样受到严重的信息约束，使之无法全面了解整个状况。政府介入解决信息不对称问题，通常意味着居高临下的信息成本、计算成本和交易成本。政府并不比私人掌握更多的信息与知识优势，在某种程度上，政府在信息不对称的条件下，介入争胜竞争当中，当错误的信息占据主导地位时，反而会阻碍主体的发展，进一步阻碍经济的增长。与此同时，信息是有租金的，并且与效率相挂钩，两者是一对矛盾体，在兼顾效率的同时，也要不断地压低成本，因此，政府的管制政策只能在管制信息搜索和实行某种鼓励信息显露政策之间做出成本最小的选择。 政府在制定择校费方面的政策时，其最终目标就是要遏制愈演愈烈的择校现象，基于这样一种认知，政府所做出的政策导向就是不断提高择校的门槛，无论是通过行政命令式的还是价格调控式的。政府做出这样的管制，也就是在效率与信息租金间找寻着成本最小的选择。但是，随着时间的不断前进，不断出现新的问题，在诸多问题的夹缝中，更难获得择校的真实信息。
（三）管制俘获
管制俘获理论认为，对于社会中的每一个行业来说，政府既是一种潜在的资源，也是一种潜在的威胁。在管制立法和管制执行两个层次上存在“政府管制市场”，在利益驱动下，被管制者总会千方百计进行“寻租投资”，企图影响管制立法和执法，而管制者通常会被“收买”。管制的供给是应行业的管制需求，或者随着时间推移，管制机构为行业所控制。（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。
就择校问题而言，“以权择校”就是最典型的例子。任何一项政策的出台，都不可避免地有着人为因素的融入，任何一项政策的制定，终究是出自人手，因而也就存在着一定的威胁，负责管制的人员其本身就可能深陷其中，与被管制者有着说不清楚的利害关系，政府不可能完全代表公共利益，其自身也会追求团体及自身的利益最大化。可以说管制者身兼两种相矛盾的角色：一面作为宏观政策的制定者，而另一面却也作为家庭的一分子进行择校选择。因此，管制者很有可能会制定偏向于自身利益群体的管制政策，从而出现管制失灵。
三、对策建议
（一）建立约束与实施的制度框架
探究择校问题失灵的根本原因，不仅仅是政府微观管制与干预市场的具体政策及措施的问题。由此，约束政策的制定与实施的规则与制度框架显得十分重要。就学校财务方面，设立择校费的政府专门账户是十分必要的，在择校费方面要限制学校的权利，对其进行严格的把关，坚决杜绝资金的不良流动。同时，建立全面的监督体质不仅对学校，也是对家庭及政府的保证。将人大、纪委、教育行政部门以及学生家长，这些元素全部融合在一起，形成监督委员会，随时进行检查、定期进行商讨，以保证学生及其家庭的权利。
（二）竞争机制的引入
通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围，运用市场机制和市场过程提高政府机构运作效率和管理绩效，以克服政府失灵。就高中教育而言，可以允许第三方部门加入其中，无论是私人机构还是公益组织。这样不仅能够促进办学主体的多样化，同时也促进教育内部以及公立学校与民办学校、公立学校与私立学校之间的竞争。这种竞争有利于提高教育的整体质量，丰富优质教育资源，促进教育的均衡发展。
（三）走不同于西方的择校改革之路
我国择校问题出现在20世纪七八十年代。西方发达资本主义国家同样也面临这样的问题，因此，借鉴他们的成功经验是我们取得成功的一种便捷途径。但是，我们更应该看到今天的改革与西方改革的不同之处。只有清晰了解了不同，我们才可能在改革之路上免受“邯郸学步”的窘境。要解决我国的择校问题，就必须扩大教育供给尤其是优质教育供给，同时，促进学校办学特色化和办学模式多样化。促进学校之间均衡发展也是解决我国择校问题的重要途径之一。
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