城镇化及新型农村社区的法律问题研究
中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）09-0110-03
在城镇化快速推进的背景下，我国的农村社区也发生了根本性的变化，但仍然保留着一些传统的痕迹，和城市社区有着明显的区别。为保证我国城镇化和新型农村社区的健康可持续发展，加强城镇化和农村社区的法律问题研究尤为重要。
一、城镇化
城镇化指农村人口不断向城镇转移，第二、第三产业不断向城镇聚集，城镇数量增加，人口增多、规模扩大、功能健全的一种历史过程，它伴随着一个国家或地区社会生产力的发展、科学技术的进步、产业结构的调整，农业由于低效率和低附加值而无法吸纳原有的劳动力，大量原来从事第一产业――农业的人口转向第二产业工业和第三产业服务业。城镇和农村的最大区别是，农村是田地和农民，而城镇是工厂、商店和农民之外的工人、商人、公务员、市民等。
城市是人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。中国根据市区非农业人口的数量把城市分为四等：人口少于20万的为小城市，20万至50万人口的为中等城市，50万人口以上的为大城市，其中又把人口达100万以上的大城市称为特大型城市。城市人口的下限没有统一的说法，一般认为，作为城市的非农业人口应该在2-3万人以上。截止2010年中国设市城市数量增加到700余个，县级市400个左右，而县级之上还有较大的市、省会城市、副省级市、直辖市。考虑到全国县级行政单位2 000多个，远远高于县级市的数量，很多县的首府所在地并不被认为是城市，只能算是城镇。县级市的首府所在地的人口一般较多，中东部县级市的首府所在地的人口早已超过20万，如果将人口2万以上的聚居地都称为城市，全国绝大部分县城都达到这个人口规模，甚至一些大的乡镇府所在地的人口也在2万人以上，那么全国的小城市数量是数以千计了。
党的十八大报告明确提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。”城镇化建立在农业现代化的基础上，意味着在农业生产率大幅提高的情况下，农业所需要的劳动力越来越少，大量农业人口转化为非农业人口，农民的居住也由过去的极其分散的村庄转为农村社区或乡镇。目前中国的城镇化刚超过百分之五十，远远低于发达国家百分之八十左右的城市化率。中国在城镇化过程中，相当一部分人进入城镇而不是城市，因为不同于美国农业的成片集约经营，我们的地理环境是不适于大规模机械操作，大部分农田是以手工操作为主，配合机械操作，这就决定农民离田地不可太远，农村社区离田地还是较近的，如果搬到城市社区，种田收割就成为问题。研究者认为，中国的城市化并不是大城市化，而是相当一部分人在小城市、小城镇里，小城市主要是指县城所在地，而小城镇主要是指乡镇政府所在地，如果市镇不分，以城市化统称，那么小城市是指县城和乡镇政府所在地的城乡结合部。但是考虑到我国农村的实际情况，城镇化比城市化这个术语更为科学，也就是充分考虑乡镇在非农业化中的重要作用，发挥乡镇吸纳非农业人口的重要作用。党的十七大进一步指出：“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”这就是说，城镇化与城市化还不是等同的概念，城镇化应该包括城市和小城镇，小城市和小城镇也不是同一概念，小城市是相对于大中城市而言的，至于小城镇，是因为城镇是乡镇政府所在地，而乡镇是最低级行政级别，故人口比小城市也少，城镇面积也比小城市更小，所以与城市相比只能称作小城镇。当然，中东部的有的较大乡镇的人口可能比西部的县的人口还多，中东部城镇的人口和面积完全可能超过西部县城的人口和面积，所以小城市和城镇的区分并不以人口和面积为唯一依据，行政级别是主要的标志。
二、新型农村社区
费孝通最先于1933年将帕克的社会学论文集中Community一词翻译为“社区”，并得到学术界的认同。对于“社区”的含义学界众说纷纭，社会学家杨庆塑于1981年统计出，对社区一词的定义达140余种。一般认为，社区必包含地域、人口、区位、结构和社会心理五个基本构成要素[1]。
社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体。世界卫生组织于1974年将社区定义为：“社区是指一固定的地理区域范围内的社会团体，其成员有着共同的兴趣，彼此认识且互相来往，行使社会功能，创造社会规范，形成特有的价值体系和社会福利事业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区。”按照这个权威性定义，社区包括以下部分：（1）人民。社区由人所组成，而且保持适当的数量，人多难于互动，人少不能利益互惠；（2）疆界。以地理的范围来界定社区，如农村的村民小组，城市里的一个居民小区，一个村民小组的田地、山林都与其他村民小组分开，住在一个小■里与其他村民小组分开，而城市的居民小区一般也有围墙和大门与其他居民小区分开。（3）互动。社区内居民由于生活所需彼此产生互动，如农村社区的村民共同修路，红白事一道参与，城市里的居民小区居民享用共同的物业服务和共同缴纳物业费。（4）认同。社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通，并在自己的社区内互动，他们都是邻居，相信“远亲不如近邻”，能够互相帮助。
对于新型农村社区也有各种认识，有人认为，新型农村社区指在农村合村并点的地域中以行政村或中心村为一定范围，以从事第一产业的农民为主体的同质人口组成，以村委会为农村社区居委会自治组织，便于镇街指导，便于以村委会为主体进行社区建设与管理，具有明显认同感和归属感的社会生活共同体。这种观点承认了拆村并居的合理性，笔者并不认同。新型农村社区的社员在生活观念、信息开放、人际和谐关系和社区的法律治理等方面都较传统的社区观念有较大的改善。 农村社区的概念也是在不断发展之中，蔡禾认为农村社区就是社区中的居民以农业生产活动作为其主要经济来源的一种社会区域共同体[2]。这个概念在20世纪80年代以前还是准确的，但在20世纪90年代起，随着农民工的增多，农民的主要收入不是农业，而是以打工为主要收入来源，因为我国农村人多地少，靠农业耕作的收入不可能多，而农民工的工资不断提高，还有的农民从事运输、经商和手工业，甚至自己当老板，非农业的收入早已超过农业的收入。
传统的农村社区是指以农业生产为主要活动内容而聚集起来的人们生活的共同体，其社会结构简单，封闭程度较高，如一个村民小组百十号人，二三十个家庭，生活来源是田地所种的粮食和蔬菜，还有的人是木匠、瓦匠等，日用品很多就能够在内部解决，不能自行解决的才去集镇购买，他们与外界交往很少，甚至打发时间的方式也就是在一起聊天，因为那时农村还没有电视和手机，很多人很少走出本辖区乡镇，去县城的就很少，很多人一辈子没有坐过火车。但是改革开放以后，农民逐渐富裕，上世纪90年代，电视在农村逐渐普及，到了新世纪手机也逐渐普及，很多农民走出去打工和创业，接受外界的新生事物，农村社区也不再封闭了，传统农村社区向开放的农村社区转变。随着经济社会的发展，现代意义上的乡村社区与传统的乡村社区相比，在内涵上有了很大的变化。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式，而与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设。社区组织既借助于自然村、村民小组等传统组织资源，又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制，主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织，满足村民的各种社会化服务需求，为村民的自由自主自治活动提供制度性平台[3]。目前，我国农村的道路建设取得阶段性成果，实现了村村通公路，大部分村民组也通了简易公路，小车可以直接开到家门口，这样通过公路建设，进一步缩短了农村和城市的连接时间，使城乡一体变为现实。一个农村社区的社员，开车几分钟就到了乡镇，再开车半小时到一小时就可以到达县城（县级市），农村人也融入城里人的生活方式。
还有研究者认为，对今天农村社区概念的界定，必须要揭示城乡社区的区别和联系，以及反映市场经济条件下农村城镇化和工业化的要求。我们认为农村社区是指一定地域范围内，以小城镇为中心地，以自身为腹地，具有一定互动关系和共同文化维系力的人口群体，并进行一定的社会活动的社区类型。其具有人口密度低、同质性强、流动性强、风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大、社区成员血缘关系浓厚等特点[4]。这个定义揭示了农村社区和城市社区的一个重大区别：血缘关系。农村社区一般是一个或几个家族的扩大延续，血缘关系浓厚；而城市社区的居民来自四面八方，彼此并不认识，没有血缘关系。农村社区的社员之间是“熟人”关系，而城市社区的社员之间是“生人关系”，社区内的社员日常交往少，甚至邻居之间也缺乏了解。
三、城镇化和新型农村建设中所存在的法律问题和对策
在城镇化和农村社区的建设中，也出现一些问题，主要表现为民宅被拆迁、耕地被占用、高耗能和高污染的小工厂对资源的破坏和对环境的污染，城镇化和农村社区建设在拆迁、征地过程中伴随着野蛮的暴力，引起群众的严重不满，严重违反《土地管理法》、《环境保护法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关规定。尤其是沿海地区已经发达，一些污染严重的项目在沿海得不到审批，甚至已经开工的污染项目也被关闭，这些污染企业向内地转移，为了引进项目，搞好面子工程、政绩工程，内地的当地政府是欢迎这些污染项目的，但当地的民众已经觉醒，对这样的污染项目坚决抵制，四川什邡市民众抗议污染环境的钼铜项目，什邡周边的城市也加入声援，市政府宣布暂停冶炼厂开工。一些地方，出现农民“被上楼”的情况，河北廊坊2006年被评为生态文明村的董家务村，在“被上楼”的呼声中一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，通往村居的水泥路被铲平。山东诸城市取消了行政村编制，1 249个村合并后变为208个农村社区，诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。集中居住降低了农业生产的便利性，使农民的畜牧副业难以为继，这就增加了农民的种田时间和减少农民的收入，引起农民生活成本的上涨。还有的农民根本无钱购买楼房，引起各种冲突，成为社会关系紧张的一个根源。农民或许倾向于离开农村而另谋生路，“上楼”运动无疑是对粮食安全的一次背叛。
“上楼”也好，合并村也好，确实急不得，不能强迫农民离开多少年守护的田园，集中到楼里。对这些问题的解决，归根结底靠法律来解决。正如研究者指出：“治理手段要多样化，以环保教育为先导，以法治为主导，以罚款为辅助。自然资源的开采要以法律为准绳、以法治为手段，认真贯彻国家有关加强水、土地、矿产、森林等资源管理的法律文件；在法律许可的范围内创新自然资源开采机制；总体规划、统一管理、规模开采、集约经营；制定合理的价格征收标准，依法征收资源使用、补偿等费用。自然资源的使用要以节约为先导，倡导节水节电节能，加强水电资源的循环利用；倡导节约用地，实行最严格的耕地保护制度。”[5]无论污染项目的引进，还是“被上楼”，都只是当地的土政策，缺乏法律依据。同时也反映了我国对城镇化和农村社区的建设还缺乏严密、科学的法律保障，所以要制定相关的法律保护城镇化和农村社区的稳步成长：（1）确保农民的自主权，住宅地和田地农民有自由使用权，不能强制拆房子改造为耕地，也不能把良田变为居民小区和工厂。实际上，农民的住宅地的土壤质量和水源都没有保证，变为耕地也不是好耕地，相反“上楼”运动的楼房多是由平坦开阔的良田改建而成，“增减挂钩”本意是刺激土地整合，却被当地政府歪曲地理解为支持“上楼”运动。所以要明确农民对自己的住宅地和田地的自主权，地方政府没有权力强迫农民拆掉自己宅基地的房子而搬到统一的农村居民小区。正如陈锡文指出：单纯为了增加城镇的建设用地指标而到农村去“拆村并居”，违背经济社会发展规律，后患无穷。让农民放弃承包地和宅基地来换取市民身份的做法于法无据、于理不合[6]。（2）依法建设农村社区，防止非法暴力的发生。农村社区建设是一个自然、渐进和文明的过程，不可能一蹴而就，也不能为了建设速度而忽视贫困村民的实际承受能力和他们的生活诉求，所以在拆村并居中严禁使用暴力，认真做好说服工作，使村民根据自己的实际情况决定是否“上楼”，不能采取强制手段迫使村民“上楼”，要变被动“上楼”为主动“上楼”。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（国发[2010]47号）》，于2010年12月27日印发，强调应“因地制宜、量力而行、循序渐进”，要为拆迁安置农民提供多种建房选择，尊重农民意愿，严禁不顾条件“大拆大建”，强制农民上楼。江苏省邳州市坝头村被整体拆迁，但农民公寓还要村民补差价购买，村民徐传玲因购买不起楼房自杀，当地强制农民上楼，十多人被打伤住院，甚至有村民还被拉到湖边，受到“沉湖”的死亡威胁。“被上楼”不是出自农民的意志，从法律角度看，更是触犯了本该属于农民的宅基地使用权。（3）法律保障农村社区居民的参与管理权。自实行村民自治制度以来，民主选举工作取得了显著成就。但民主管理、民主决策和民主监督三个环节较为薄弱，相对滞后，以至于出现选举之后村务管理中无民主的状况。因此，农村社区法律建设应该通过各类制度创新，赋予村民更多的民主决策权、民主管理权和民主监督权，更好地保障村民的基本权益，提高农村的民主水平；重视村民的政治参与，建立起行之有效的参与渠道和利益表达机制；通过教育和村民自治实践，锻炼农民的民主意识和权利意识，提高农民的政治参与热情和参政能力[7]。（4）加强资源和环境的立法保护。资源和环境是关系到子孙万代的可持续发展问题，什邡人民迈出了可喜的一步，阻止了政府对污染项目的引进。但这个事件造成人员的伤亡也促使我们反思，保护环境终究要靠法律而不是人民的抗议，人民的抗议是无可奈何的，如果我们有着良好的法律，如果我们的法治政府能够自觉遵守法律，人民对政府行为是满意的，何来抗议呢？（5）加强村民权益的宪法保障。城镇化和新型农村社区建设出现了很多新的问题，现有的法律可能没有涉及，出现了漏洞，但是宪法的原则性条款则提供了法律保障，例如宪法修正案对人权和私有财产的保护，而城镇化和农村社区建设过程中出现侵犯人权和私有财产的事件，可以从宪法里找到保障依据。在“上楼”运动以及拆村并居运动中所采取的欺骗、威胁和暴力手段，更是法律所不允许的，因为这些行为都是对农民合法权益的严重侵害。
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