试论高校贫困生教育救助制度绩效评估体系构建
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）24-0260-02
教育救助是社会救助的一个重要组成部分。随着我国高等教育规模的不断扩大，高校大学贫困生的数量逐渐增加。党的十八大报告明确提出，要大力促进教育公平，合理配置教育资源，提高家庭经济贫困学生资助水平。教育救助的规模势必会逐渐扩大。因此，如何构建科学化合理化的高校贫困生教育救助制度则成为当前亟须尽快解决的问题。本文试图通过明确教育救助评估指标，构建评估体系的方式为教育救助制度的完善提供合理化建议。
一、高校贫困生教育救助制度评估体系的基本概念
1.高校贫困生教育救助的定义
教育救助一般是指政府、社会、个人对受教育阶段的家庭贫困学生提供的经济援助和精神援助。随着义务教育制度的普及和完善以及高等院校收费制度的确立，高校贫困生救助问题成为社会日益关注的热点。高校贫困生教育救助制度是政府、社会团体或个人为了保证贫困生能够享有平等的受教育权而设立的一项社会保障制度，旨在为贫困生在校就读期间所产生的学习、生活、医疗、住房、家庭支持等方面费用提供资金保障。我国目前的教育救助形式主要有奖学金、助学金、助学贷款、勤工助学、特困生补助以及学杂费减免的形式。
2.评估的基本定义
所谓评估，按照现代汉语词典解释，具有评议估计、评价的含义。评估意味着通过一定的技术手段对一事物进行全方位、多层次的考察，并对结果进行量化，形成正面或负面的价值判断。我国学者指出，“评估也称为评价，通常是依据一定的标准去判断某一特定系统的整体，或系统内部诸要素和环节的结构与功能的状态，以及判断系统产出的数量和质量水平及与预定目标的差距等基本状况，从而得到特定信息的过程。” [1]21可见，评估既包括事实判断，也包括价值判断。
3.绩效评估的定义
所谓绩效评估，是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对评估对象在一定时期的效益与业绩做出客观、公正和准确的综合评判[2]8。 对高校贫困生教育救助制度进行绩效评估，就是使用定量评估的方法，通过分析被救助人数、救助金额、发放效率、贫困生满意率等数据，考量救助制度的实施效果。
二、我国对教育救助制度开展评估的原因
随着教育规模的不断扩大和高等教育收费制度的全面推行，以往的救助模式已经不能完全适应新形势下教育救助客观实际的需要，问题主要表现在：贫困生的认定缺乏合理科学机制；资助方式仅限于物质资助，精神救助缺乏；勤工助学岗位较少，工资标准较低；以奖代助现象严重；救助政策宣传不到位；学生贷款仅限于学费；各高校所得救助支持严重不均衡；社会救助和企业救助缺失；缺乏对贫困生就业的指导；救助手段仅限于奖学金、助学金、学生贷款、困难补助、学费减免等手段，救助手段单一等。因此，需要评价和反思以往救助制度的优缺点，从而为制度的修订或重新创立提供重要依据。
制定者的本意是建立一套没有矛盾瑕疵的可以预测未来情况并做出相应有效规制的制度。但由于制定机关的知识水平、所处环境、认知能力等因素的差别，制度不可能是一成不变普遍适用的，必然会存在一定的破绽，制度文本所指称的含义与社会存在未必一一对应。在制度制定过程中，正是由于这样一些特点，使得制度有可能不能预料到未来发生的事情，导致存在滞后性，从而削弱其规制和指引作用。这就需要根据制度的运行状况检验其本身合理性。通过评估工作，制定者可以认识并克服制度存在的问题，为其赋予符合时代特征的活力，缩小其与现实之间的距离，为下次构建制度提供理论依据。
三、教育救助评估体系构建的基本原则
1.科学性原则
科学性原则是指，评估工作应当坚持科学严谨的态度，运用科学的方法、遵循科学的程序，得出科学的结论[3]49。在对我国目前高校教育救助制度进行评估工作中，需要借用大量数学、统计学、社会学的理论知识和手段。因此，在评估体系的设计上，需要将评估标准的量化同制度运行的各个环节紧密结合起来，保证评估标准全面真实反映制度的优缺点，为制度的优化完善提供智力支持；要尽量用平实浅显的语言进行描述，避免使用高深的专业性术语，以方便各类人群的参与。
2.客观性原则
客观性原则是指，评估工作必须一切从实际出发，实事求是，全面收集评估对象运行的数据和资料以及各方意见，以客观公正的态度开展评估工作。一是要获取全面、翔实、客观的数据和资料。评估主体主要通过教育救助制度实施者获取资料和数据，但仍需要在掌握这些数据的基础上深入到高校各个部门开展调研，重点听取普通学生尤其是贫困生的意见建议，以达到兼听则明的效果。二是要排除人为主观因素干扰。评估主体要排除人为因素干扰，不能根据自身主观看法预设评估结论，要全面完整对待数据和材料，不能仅选取部分利于论证自身结论的数据和材料。三是评估标准的设计要有可操作性和客观性。评估标准的设计尽量采取量化标准，避免过多的主观性评分内容。
3.效率性原则
效率是经济学中的概念，用以考量单位时间内消耗的劳动力价值量与产生的价值总量之间的比值。比值越大，反映出该生产活动的效率越高。在教育救助制度绩效评估过程中，不仅要考虑该制度的效果如何，还应考虑其效率因素。目前，我国高校的教育救助基本是每学年或每学期评定一次。这就要求我们在对教育救助制度进行绩效评估时，在评估对象的选取上，不应不分主次一概进行评估，而是要选择有代表性的、能产生实际效果的；在评估规程上，应对每一个步骤有着严格的明确的时间要求和操作流程，确保各环节准时完成，简便易行。 4.实用性原则
开展教育救助评估工作的目的在于发现当前教育救助制度运行过程中的问题，收集各方意见建议，从而为今后教育救助制度的进一步发展和完善提供合理化建议。具体来说，对于优点要大力发扬并在今后的制度修订过程中予以保留，对于缺点要敢于并善于发现问题，提出具体的解决意见。对于评估主体提出的合理化建议，执行机关应及时予以回应。
四、教育救助评估体系的基本模式
1.实施主体
所谓评估主体，是指以一定评估方式对评估对象的运行状况、实施效果进行评价的组织或个人。在教育救助评估体系中，评估主体一般指教育行政部门、高校、第三方评估机构、专家学者等。教育救助制度公平与否涉及广大高校贫困生的切身利益，因此评估主体的选择必须具备以下特点：一是须具有一定公信力。目前，我国法律尚无规定明确的评估模式。一般来讲，教育行政部门、高校等机构掌握的信息数据较为准确，且教育救助制度主要由各高校制定并执行，由其担任评估主体能够为制度的修改、废止提供直接依据。二是须有利益相关人参与。不同的利益人对同一问题的认识会有偏差，在评估过程中，通过统筹各利益相关人意见和充分交流可以对评估对象产生一个全面、客观、公正的判断。三是须有高校管理者、教师、学生、专家的广泛参与。高校人员作为教育救助制度的直接参与者，对于制度的优缺点有着切实感受，对于制度公平与否最有发言权。
从评估主体所处地位来看，可以分为内部评估主体和外部评估主体。所谓内部评估主体，是指与教育救助制度有直接利益关系的组织或人员，包括高校管理者、学生等。外部评估主体是指独立于教育救助制度之外的第三方评估者，如教育行政部门、第三方评估机构、专家学者等。高校管理者既熟悉制度的制定情况，容易获得制定时的原始资料和意见，又负责制度的实施，了解制度在执行过程中的优缺点和遇到的问题。但高校管理者在评价过程中易于肯定制度构建的优点，而忽视不足之处，很难做到知错必改、有错必纠，且存在维护部门利益的可能。将贫困生作为直接的利益相关人，将其纳入评估主体，可以准确指出教育救助制度提供的救助是否及时有效。但又由于其自身利益关系，提出的意见可能有所偏向。第三方评估机构一方面具有绝对的独立性，能够客观公正地对制度做出评价。且在特定领域具有较高的专业知识和成熟的评估模式，人员和时间充足。但另一方面，第三方评估机构不易获得评估所需要的具体信息，评估机构种类繁多，使用的方法各不相同，评估结果的科学性受到影响。第三方评估机构虽为独立机构，但其资金来源亦会影响其立场。
综上，教育救助制度评估主体既要包括制度的制定者、执行者，又要包含具有利害关系的相关人如贫困生。原因有三：一是制定者可以直接判断所制定的制度的实施是否符合其救助的本意，实现教育救助的价值；二是如果评估主体只局限于制定者本身，那么这种自己评价自己的方式缺乏必要的监督和主动审查的意愿，因此需要其他部门介入共同评估；三是普通学生尤其是贫困生作为教育救助制度实施的直接规制者，实施得如何与其有着直接的利害关系，因此理应成为评估的主体。
2.评估对象
目前，我国关于高校教育救助制度的政策文件涵盖宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、省（自治区、直辖市）政府及其教育主管部门的意见、各高校具体实施办法等。从《宪法》层面来看，我国宪法规定国家发展高等教育，保障公民的受教育权利。从规制高等教育的专门法来看，《高等教育法》第54条、第55条特别强调家庭贫困生可以享受补助和减免学费等救助政策。从政府的指导意见来看，有财政部、教育部2007年制定的《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》（财教[2007]91号），天津市人民政府2005年制定的《天津市国家助学贷款管理办法》（津政办发[2005]4号），河北省人民政府2007年制定的《河北省人民政府关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的实施意见》（冀政[2007]73号）等。
对于选取何种文件作为评估对象，我国学者指出可以遵循以下三种标准：一是预先提出问题，确定主题，并围绕所提出的问题或者主体展开评估。二是选取单个法律标本或者内容相关的几个法律标本，采取类似国外的一些量化检验方法进行评估。三是选取一个时期或者一个领域、一个方面的法律进行评估，或者对几十年来的国家立法及其实施进行总体性评估[4]。具体来说，评估对象需要具有以下特点：政策的实施同社会的发展存在明显的不协调状态的；影响范围较大、广度较深的；实施时间较长，能充分收集实施情况的；非原则性的、对高校贫困生学习生活有直接影响的等。
3.启动方式
按照评估启动时间不同，制度绩效评估可以分为定期评估和不定期评估两种。所谓定期评估，是指在制度实施一段时期内，由规定的特定机关启动的，对制度的适用情况做出评价的体系规范。具体来说，教育救助制度应当对其自身或者其设定的某项制度定期评估，并且具有实施期限的定期评价制度。在日落条款所规定的期限前，要对该具体制度进行评估，以决定其是否需要延续[5]。 或者是评估主体根据相关政策文件的规定，在一部法律实施一定时间后，对其实施状况进行评估，作为法律保持原样或修改的依据。具体来说，高校可以在相关制度中规定在一定年限内对教育救助的实施情况进行考核。所谓不定期评估，是指评估主体根据制度实行过程中遇到的问题和社会群众的意见建议等情况，以及所处社会条件变化，临时主动对某一制度进行评估的模式。
按照评估启动主体不同，制度绩效评估可以分为主动评估和被动评估。所谓主动评估，是指制度制定者根据制度实行过程中遇到的问题或者听取群众的意见建议而主动对该制度的合理性科学性进行评估的模式。一般来说，制度规制调整一定社会关系，如果社会关系发生了重大变化，那么对应的制度也应予以调整。如财政部、教育部在2013年印发《关于完善研究生教育投入机制的意见》（财教[2013]19号）后，研究生教育采用收取学费制度。以往的研究生奖助学模式已经不能满足现有体制框架的需要，势必会引起现存的贫困生教育救助制度产生变化。高校应根据国家政策变化的实际对本校教育救助制度进行相应修订和完善。所谓被动评估，是指在现存制度与其调整社会关系之间产生极大的不协调，导致原制度已经不能适应社会发展需要的情况下，除制定者以外的第三人出于自身利益或其他因素，开展的评估工作。这一种评估旨在促进制度的更新与完善，评估主体以第三方机构为主。
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