中国私营企业生存发展与法律政策环境的实证分析
中图分类号：F121.23 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）03-0078-06
中国正在工业化进程中，产业体系较为完整，产业结构层级也较丰富，制造业规模大，可谓当前的世界制造工厂，但中国人均资源贫乏，地域发展非常不平衡，城市化进程伴随着显著的二元经济特征，就业人口增长迅速，大型国有企业面临改革攻坚。在此国情下，数量上占绝对优势的私营企业对于解决就业压力，进一步繁荣经济、推动创新、扩大出口，稳定社会等方面担负着难以替代和显而易见的重要作用。但政策支持失衡使私营大企业发展的动力和后劲受到严重影响。据2010年中国企业联合会对171家民营大企业的调查，有44.4%的受访企业认为体制和政策环境是阻碍经营与发展的主要因素；《2011―2012年中国民营经济发展形势》报告显示，2012年民营企业遭遇了更大挑战，如生产经营成本剧增、税费过高、融资问题仍未有效缓解以及用工结构性矛盾将导致企业招工难等。分析相关环境对企业发展的影响情况，对危机后推动私营企业新发展有着重要意义。
一、文献综述
综合相关推动私营企业发展的研究文献不难发现，国外研究主要集中在鼓励企业创新（McAdam，2010；Bernd，2013）、关系网络构建（Elena，2011）和国际化发展（Igor Kalinic，2012）等方面，国内研究主要有定性分析和定量分析两大类。定性分析主要围绕企业外部政策环境体系的构建（钱桂东，2006；李明，2008），定量分析包括通过调查问卷对中小企业采集数据，用相关性分析方法检验政策效能（郝臣，2006）和运用相关模型分析民营经济主要行业数据来检验有关政策效应（冉光和、张冰，2012）等研究。对私营企业发展外部政策环境的研究在整体政策的分析方面较多集中在规范性分析，在相关政策效能的分析方面有实证性研究，主要建立在对部分企业的调查问卷和部分行业的企业统计数据基础之上。本文将采用私营企业12年发展的整体统计数据，与法律政策环境的不同层次进行相关性分析，实证性的分析能够有效推动私营企业发展的法律政策因素。
二、中国私营企业的发展及其政策环境变化
我国私营和个体企业在1949年建国时的总产值曾占全部工业70%以上，但在之后的计划经济时代，经历政府对私营工商业实行的“利用、限制、改造”和“公私合营”阶段，1957年其在中国经济舞台上基本消失。改革开放政策实施后，经济体制由计划经济向市场经济转变，大部分中小国有企业经由改制和重组转为民营企业，同时以中小规模为特征的城镇集体企业和乡镇企业也基本改制为民营企业。在全社会深化非公有制经济地位和作用的认识过程中，市场经济体制逐步确立，适合个体创业和私营经济的社会氛围日渐形成，新设民营企业开始出现。这一时期私营企业运营的法律政策环境主要表现在党和政府给予了相对宽松的经济政策，对私营企业采取了“不禁止”态度，可以说是在党和政府的政策层面的原则性和指导思想的隐性支持，但在法律法规和部门规章等方面针对微观运行层面的显性支持还未出现，私营企业完全得不到国家资助和其他发展支持。因此，私营企业的诞生取决于党和政府政策。20世纪80年代国内市场逐步放开限制，社会生产力得以解放，私营企业进入发展期。原体制外和最边缘化的群体最早开始创办私营企业；80年代末，一部分机关干部和技术人员“下海”创办私营企业。1989年，国家工商行政管理局开始对私营企业的登记注册工作，当年共登记私营企业90 581户。1992年邓小平“南巡”讲话给私营企业带来了发展的春天。90年代末，国有和集体企业改制加快，大多原国有企业管理者转变为私营企业主。1993―2011年，私营企业数量增长了33倍多，年均增长28.87%。国家工商总局公布，截至2013年3月底，我国实有企业1 374.88万户，同比增长0.61%。其中，私营企业1 096.67万户，增长1.01%，占企业总数的近80%。可见，私营企业已成为促进国民经济发展的重要力量、国家财税收入的重要支柱和创造社会就业岗位的主要渠道。私营企业的发展壮大与法律政策环境的变化息息相关，可将其分四个层次。
（一）党和政府政策
1. 1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》提出增强企业活力是经济体制改革的中心环节，第一次提出“所有权同经营权是可以适当分开的”“实行政企职责分开”。
2. 1987年10月，党的十三大提出“私营经济”的概念，并肯定其是“公有制经济的必要的和有益的补充”。
3. 2005年2月，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（老36条）出台，提出放宽非公有制经济市场准入；允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域；允许国内非公有资本进入外资进入的行业和领域，并放宽股权比例限制等条件。在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，非公企业与其他所有制企业享有同等待遇。将加大对非公经济的财税金融支持，完善对非公经济的社会服务，维护非公企业和职工的合法权益，引导非公企业提高自身素质，改进政府监管，加强指导和政策协调。
4. 2006年底，为采取有效措施进一步推进中小企业信用担保体系建设，国务院办公厅转发了发改委等五部门《关于加强中小企业信用担保体系建设意见》，从资金、税收、保费、抵质押登记、信息共享、银行与担保机构合作等方面加大政策支持力度。 5. 2008年，国务院办公厅发文《关于当前金融促进经济发展的若干建议》，提出加强和改进金融服务，支持中小企业发展。要求“落实对中小企业融资担保、贴息等扶持政策，鼓励地方人民政府通过资本注入、风险补偿等多种方式增加对信用担保公司的支持。设立包括中央、地方财政出资和企业联合组建在内的多层次中小企业贷款担保基金和担保机构，提高金融机构中小企业贷款比重。对符合条件的中小企业信用担保机构免征营业税”。当年，为23万户私营企业解决7 221亿元的担保；全年39万笔担保业务中，800万以下的占97%，专为私营企业服务。
6. 2009年9月，《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》即“中小企业发展29条”正式下发，分八个方面包括为中小企业发展进一步营造良好环境；切实缓解融资困难；加大财税扶持力度；加快企业技术进步和结构调整；支持企业开拓市场；努力改进服务；提高企业经营管理水平；加强领导。29条向全社会传递了中央政府高度重视中小企业发展的信号，大大提振私营企业信心，使其得到实质性政策支持；还明确对若干产业的改造扶持和发展提出了意见，众多私营企业抢抓利好政策迎头而上。
7. 2010年5月，为应对国际金融危机，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条），强调鼓励民资进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业六大领域。在扩大市场准入、推动转型升级、参与国际竞争、创造良好环境、加强服务指导和规范管理等方面系统提出了鼓励和引导民间投资健康发展的政策措施，是改革开放以来国务院出台的第一份专门针对民间投资发展、管理和调控方面的综合性政策文件。
8. 2011年10月，国务院常务会议研究确定支持小型和微型企业发展的金融、财税政策措施，加大对符合国家产业和环保政策、能够吸纳就业的科技、服务和加工业等实体经济的支持力度，引导和帮助小微企业稳健经营、增强盈利能力和发展后劲。12月，财政部、工业和信息化部以财库〔2011〕181号印发《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，发挥政府采购的政策功能，促进符合国家经济和社会发展政策目标，产品、服务、信誉较好的中小企业发展。
9. 2012年4月，为支持小微企业健康发展，国务院印发《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》，分八部分包括充分认识进一步支持的重要意义、进一步加大财税支持力度、努力缓解融资困难、进一步推动创新发展和结构调整、加大支持开拓市场的力度、切实帮助提高经营管理水平、促进集聚发展、加强公共服务。
1. 1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，明确规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充”，确立了私营经济的合法地位。同年6月，国务院出台了《中华人民共和国私营企业暂行条例》。
2. 2002年6月，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国中小企业促进法》，是我国国家制定扶持和促进中小企业发展的第一部专门法律，从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务五个方面规定了支持私营企业发展的法律措施。
3. 2007年3月，《物权法》出台，进一步确立私人财产所有权的法律地位，并从维护市场交易安全角度，厘清担保合同成立生效与担保生效的关系，由此增强了私营企业主的经营积极性。
（三）部门规章及政策
1. 自2001年以来，发改委和税务总局对为中小企业提供优质融资担保服务的部分中小企业信用担保机构实行了免征营业税政策，有力地促进了私营企业信用担保机构的业务开拓。
2. 2003年2月，为贯彻实施《中小企业促进法》，国家经贸委、计委、财政部、统计局研究制订了《中小企业标准暂行规定》，并经国务院同意予以颁行。
3. 2005年11月，为满足创业前期中小企业的直接融资需求，国家发展和改革委员会、科技部、财政部、商务部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理总局、中国银监会、中国证监会、国家外汇管理局联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，以推动建立创业投资机制，支持不同层次中小企业投资公司的设立与发展。
4. 2006年，为规范中小企业发展专项资金管理，财政部、发改委制订了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》。
5. 2007年，为保障中小企业信用担保融资顺利开展，财政部和国家税务总局发出《关于中小企业信用担保机构有关准备金税前扣除问题的通知》。同年，13部委联合下发《关于支持中小企业技术创新的若干政策》，是改革开放以来出台的第一个针对中小企业创新发展的指导性文件。
6. 2008年1月，税法对微型企业实行优惠税率，小型企业的所得税按20%的低档税率征收；高新技术企业仅按15%的税率征收，且其符合条件的研发费用实行加计扣除。此外，交易额100万以下的小规模纳税人，其增殖税统一为3%；国家设立创业投资引导基金，如是创投企业，本身的股权投资可免税。9月，财政部、工业和信息化部为进一步完善该项管理，重新修改暂行办法，印发《中小企业发展专项资金管理办法》。11月，工业和信息化部印发《关于支持引导中小企业信用担保机构加大服务力度环节中小企业生产经营困难的通知》。
7. 2009年5月，中国银行业监督管理委员会和科技部联合提出《关于进一步加大对科技型中小企业信贷支持的指导意见》，推动科技资源和金融资源的结合，加大对科技型中小企业信贷支持，缓解其融资困难。同年，财政部和国家税务总局联合印发《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》，鼓励金融企业的涉农和中小企业贷款。12月，人力资源和社会保障部、财政部和国家税务总局联合以人社部发〔2009〕175号文，强调重点要向困难中小企业倾斜，继续执行“允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费”“阶段性降低四项社会保险费率”“使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位”和“鼓励困难企业通过开展职工在岗培训等方式稳定职工队伍”四项政策。 8. 2010年，为推进知识产权质押融资，拓展中小企业融资渠道，完善知识产权质押评估管理体系，支持中小企业创新发展，财政部等六部门联合发出《关于加强知识产权质押融资和评估管理支持中小企业发展的通知》。4月，为规范和加强中小企业信用担保资金管理，提高资金使用效率，工信部印发《中小企业信用担保资金管理暂行办法》。5月，工信部发文《关于加强中小企业信用担保体系建设工作的意见》，旨在推动中小企业信用担保机构的健康发展。6月，财政部为规范和强化地方特色产业中小企业发展资金管理，提高资金使用效率制订了《地方特色产业中小企业发展资金管理暂行办法》。同月，中国人民银行、银监会、证监会和保监会联合提出《关于进一步做好中小企业金融服务工作的若干意见》，继续改进和完善中小企业金融服务。10月，国务院出台“九大财金政策”，支持小微企业发展，如取消涉企共计131项行政事业性收费项目；促进中小企业发展的一系列税收优惠政策。同年，商务部联合财政部发布《中小企业国际市场开拓资金管理办法》（财企〔2010〕87号），将申请企业项目的中小企业由原来的“上年度海关统计出口额1 500万美元以下”，调整为“上年度海关统计进出口额4 500万美元以下”。
9. 2011年6月，工信部等四部委发布《关于印发中小企业划型标准规定的通知》，新增微型企业标准，加强企业分类指导。9月，工信部发布《“十二五”中小企业成长规划》，是我国第一个关于中小企业发展的国家级专项规划。10月，财政部发布关于修改《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》的决定，调高小型微利企业营业税和增值税的起征点。12月，财政部、工业和信息化部印发《政府采购促进中小企业发展暂行办法》，标志国家对中小企业参与政府采购的政策扶持力度加大，在满足技术、服务等指标前提之下，设定了“中小企业”优先原则。
10. 2012年5月25日，为规范和加强中小企业信用担保资金管理，提高资金使用效率，财政部、工业和信息化部印发《中小企业信用担保资金管理办法》；同日，财政部、工业和信息化部印发《中小企业发展专项资金管理办法》。月底，国家发展改革委等12个部门以发改经贸〔2012〕1619号印发《关于鼓励和引导民间投资进入物流领域的实施意见》，积极支持民间资本投资从事社会化物流服务。6月18日，商务部印发《关于鼓励和引导民间资本进入商贸流通领域的实施意见》，包括鼓励和引导商贸流通领域民间投资又好又快发展、继续发挥好民间资本在发展现代流通方式中的重要作用、引导民间资本进入商贸流通领域特种行业、为民营商贸流通企业发展创造良好政策环境、为民间资本进入商贸流通领域完善组织保障；同日，为支持民营企业提高技术创新能力，鼓励和引导民间资本进入科技创新领域，促进民间投资健康发展，科技部印发《科技部关于进一步鼓励和引导民间资本进入科技创新领域的意见》。同月，工业和信息化部发布《关于鼓励和引导民间资本进一步进入电信业的实施意见》，“鼓励民间资本开展移动通信转售业务试点；鼓励民间资本开展接入网业务试点和用户驻地网业务；鼓励民间资本开展网络托管业务；鼓励民间资本开展增值电信业务；鼓励符合条件的民营企业申请通信工程设计、施工、监理、信息网络系统集成、用户管线建设以及通信建设项目招标代理机构等企业资质；鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护；鼓励民间资本以参股方式进入基础电信运营市场；鼓励民营电信企业‘走出去’，积极参与国际竞争。”同年，国家发改委、财政部印发《关于安排政府性资金对民间投资主体同等对待的通知》，明确各地方各部门在安排政府性资金时，要根据法律法规和有关政策规定，明确规则、统一标准，对民间投资主体同等对待。
（四）其他扶助措施
1. 中央财政方面。2001年，国家正式设立“中小企业国际市场开拓资金”，该政策以广大中小企业为扶持对象，专用于支持中小企业开拓国际市场的各种活动。2008年，为促进中小商贸企业发展，扩大就业，便利居民消费，中央财政设立中小商贸企业发展专项资金，其他专项资金还包括科技创新基金、农业成果转化基金、创业投资引导基金、中小企业服务体系专项资金，重点支持中小企业技术创新、结构调整、节能减排、开拓市场、扩大就业。同年，中央财政预算逐步扩大扶持中小企业发展的专项资金规模达50亿元，年增长75%，加大了资金支持力度；为应对金融危机，2009年达108.9亿元，比上年翻一番。通过发挥中央财政资金的引导作用，带动地方财政和社会资金支持私营企业发展。
2. 发改委配合财政部，研究制定与担保体系建设有关的资本金补充扩充、风险控制与损失补偿、绩优奖励以及再担保试点和统计监管等政策措施。
3. 搭建中小企业信用社会化服务平台，即推进建立以信用记录、信用征集、信用调查、信用评级、信用发布为主要内容的中小企业信用制度，构建企业守信褒扬、失信惩戒机制，逐步形成企业守信、政府征信、专业评信、机构授信和社会重信的氛围。2007―2011年，国家财政累计安排投资补助资金2.67亿元，支持150多个中小企业公共服务平台建设项目。
4. 建立健全政府服务与社会化、市场化服务相结合的民间投资服务体系，如加强对民间投资的统计、监测和分析工作，加强投资信息平台建设，及时向社会公开发布国家产业政策、发展建设规划、市场准入标准、国内外行业动态等信息，积极培育和发展相关中介组织。合理引导民间投资，创造良好的投资环境。
三、政策环境对私营企业发展影响的实证检验
上述政策、法律法规、规章和措施构建了有助于私营企业发展的法律政策环境，它们的推动作用到底有多大，哪些可能对私营企业有更大的推动作用，需要我们采用一定的方法加以验证。这里，采用IBM SPSS Statistics 19的Pearson双变量相关性分析进行检验，分析法律政策环境与私营企业发展运营的相关性，分两组进行。首先将上述四大方面的法律政策环境因素用ABCD来区分，分别代表党和政府政策、国家法律和行政法规、部门规章及政策、其他扶助措施，然后将各分区中的具体措施依照制定时间来统计，在相应年份中统计总数，作为分析数据。2000年之前的政策措施统一归到2000年，其后追溯至2011年。根据可获数据，作为反映私营企业在相关年份政策环境下的经营表现，第一组检验选取私营企业所得税总额，考察区间为2000―2011年（见表1）；第二组检验选取私营企业工商行政管理登记的总户数（万户）、从业人员（万人）和注册资金（万亿）为考量对象，考察区间为2001―2011年（见表2）。 第一组检验结果表明，P值为0.005，二者在0.01水平上显著相关，相关系数为0.755，法律政策环境的正面影响显著。而在4类法律政策环境因素中，部门规章及政策（C）因素与私营企业的发展最为相关，p值为0.000，相关系数为0.859。可见，在税负下降的情况下，法律政策总体上有助于提升私营企业的盈利能力，部门规章及政策的激励效果最为明显。私营企业较发达的制造业、房地产、批发和零售贸易、建筑业与法律政策环境的相关性系数分别为0.735，0.777，0.754，0.757，均在0.01水平上显著相关。租赁和商务服务业虽只在2003年才有数据统计，但相关系数最高为0.839，在0.01水平上显著相关，表明这一行业深受法律政策环境激励。
第二组检验结果表明，私营企业总户数、从业人员和注册资金均与法律政策环境正向高度相关，相关系数分别为0.768、0.736和0.806，P值为0.006、0.010和0.003，均在0.01水平上显著相关。法律政策总体上有助于私营企业的规模扩张，对私营企业的投资有刺激作用。其中，部门规章及政策（C）与党和政府政策（A）的正相关性显著，C在0.01水平上显著相关，A在0.05水平上显著相关，表明C对私营企业发展规模扩大的推动最有力。
综上，我国总体法律政策环境与私营企业发展高度正相关，无论在发展规模，还是在盈利能力方面，私营企业都表现出了积极的政策效果。在四类法律政策环境因素中，党和政府政策因具有纲领性和方向性特征，对私营企业规模扩张有显著影响，但对私营企业的盈利能力没有显著影响；部门规章及政策因更具针对性和可操作性，对私营企业发展各方面都有最显著的影响，可作为日后推动私营企业发展的主要法律政策工具。
四、结语
通过对私营企业发展不同时期的法律政策环境变化分析，可以看出：在诞生期，党和政府政策的隐性支持具有决定性的影响；在发展期，宏观导向的党和政府政策以及直接管理部门的规章和政策是政策环境的主要构成，国家法律和行政法规为其保驾护航，投融资等方面的若干扶持措施则在政策环境的细微处推波助澜。法律政策环境对私营企业发展的影响日益显著，我国也正着手制定相关的法律法规和政策导向来营造良好的企业外部法律政策环境。但目前制约私营企业发展的困难和障碍仍然较多，集中在四个方面：一是行业准入障碍，特别是在一些传统垄断行业和领域；二是融资难，国际金融危机更是凸显了这一问题；三是民间投资有限，影响了私营企业的转型升级、创新和管理；四是社会服务体系有待进一步健全和完善。因此，推动私营企业发展，保障国民经济稳定，法律政策环境的营造日益重要。尤其需要强化部门规章及政策的制定和执行，解决政策的长期性和协调性问题，提高政策制定的针对性，增强政策的可操作性。
