养老服务政策评价指标体系研究
十八大报告强调：改善民生和创新管理中加强社会建设。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。报告提出大力发展老龄服务事业和产业的要求。我国进入老龄化社会后呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化、失能化、空巢化的明显趋势，计划生育政策作用下导致家庭小型化的结构，两者叠加使得养老服务问题面临严峻考验。截止2012年底，全国各类养老服务机构44304个，同比增长12.8%，每千名老人拥有养老床位仅为21.5张。从数据观察分析，虽然我国养老服务业取得了发展进步，但是养老问题依然严峻，养老服务供不应求。
1.养老服务政策研究概述
近年来，政府为解决养老服务的问题，先后发布了《关于加强和改进社区服务工作的意见》、《关于加快实现社会福利社会化的意见》、《关于加快发展养老服务业意见的通知》等。2011年，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》，进一步明确养老服务业的工作重点以及战略部署。学术界对于养老服务的研究起步较晚，主要集中于养老服务发展历程、养老服务模式以及养老服务体系内容完善对策的研究，针对养老服务政策整体性的评价研究凤毛麟角。本文通过构建养老服务政策的评价指标体系，运用于延边自治州，探寻该地区养老服务政策中的不足，提出完善对策。
2.养老服务政策评价指标体系构建
2.1评价指标的设计
政策评价指标的设计要遵循SMART原则，即具体性原则、可测性原则、可实现性原则、现实性原则和实现性原则[1]。本文在此原则的基础上，首先建立了关于养老服务政策体系的整体框架，然后通过专家访谈的方式，询问本领域大学教授、老龄委工作人员、基层社区工作者的意见，运用德尔菲法筛选评价指标。完成设计指标体系后，将设计体系反馈给专家学者提出建议。在综合资料文献和咨询专家学者的基础上，最终建立了养老服务政策评价指标体系（见表1）。
2.2评价指标权重的确定
本文综合运用层次分析法和专家访谈法来确定各项指标权重。首先，将建立的指标体系发给6位专家，依据1-9的常用标度法，由专家给出各项指标的重要性，然后运用层次分析法确定各项指标的权重。经过一致性检验和归一化处理后，确定各指标权重（见表2）。
2.3养老服务政策的综合评价
模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法。该方法是依据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，对受到多种因素制约的对象做出一个总体评价[2]。
第一步，确定评价因素集，建立综合评价的指标因素集，U={U1，U2，U3…Un}；第二步，建立综合评价的评价集，V={V1，V2，V3…Vn}；第三步，进行因素模糊评价，并求得评价矩阵R；最后，计算指标的评分值，令S={S1，S2，S3……Sm}为各层指标的权重集，计算P=S×R，计算各指标的评分值W=P×VT。通过评分结果分析，找到政策中的不足，以完善政策系统建设。
3.实证分析
3.1延边自治州养老服务政策概述
延边朝鲜族自治州位于吉林省东部中朝边境上，总人口约为217万人，其中朝鲜族人口79.8万，占总人口的36.5%，是中国最大的朝鲜族聚集地。延边州素有尊老、爱老、敬老的传统，当地政府在认真学习《关于加快养老服务业的意见》（国办发[2006]6号）和《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》（国办发[2011]60号）等国家政策文件的基础上，延边州老龄部门紧紧以“六个老有”为工作目标，不断加强养老工作，以不断开拓创新和完善政策为重心，不断完善保障体系、养老服务体系和相关老龄产业的发展[3]。延边州近年来从法律层面加强了对老人的关注和保护，使得养老事业有法可依；将老年卫生服务纳入城市卫生服务体系和农村三级卫生服务网络建设；不断提升高龄老人的保障待遇；成立了一批老年服务组织，专门为老年成员搭建发挥余热的平台；规定每年8月15日是延边州的老人节，给予老人更多的温暖与关爱[4]。延边州已经形成了以政府投入为主，社会参与为辅的养老服务建设格局。
据全国第六次人口普查显示，全州60岁以上老年人口35万，占全州总人口的16%。全州平均每户家庭人口为2.6人，低于全国水平0.5人，低于吉林省水平0.4人。近年来，由于外出务工者人数不断增加，延边州面临着人口老龄化、空巢化的趋势日趋严峻。截止2010年末统计，全州现有养老机构175家，总床位数12723张，入住总人数8008人，入住率达62%[5]。延边州养老服务建设取得初步成果，但养老服务供求问题依然严峻。
3.2延边自治州养老服务政策评价
采用德尔菲法，邀请社会保障领域学者、老龄委工作人员、社区工作者以及部分群众组成20人的访问小组，通过电子邮件以及信函形式对养老服务政策评价指标体系中各项指标进行打分。评分档次分为5等，分别是“好、较好、一般、较差、差”。评价小组对延边州自治州养老服务政策的评分统计（见表3）。评价集V={好，较好，一般，较差，差}，V的等级视为向量C=[100，80，60，40，20]。通过模糊综合评价法的计算步骤，得到延边州养老服务政策评价的最终得分W=66.08，一级指标和二级指标的得分（见图4）。
3.3结果评价与优化策略 依据模糊综合评价计算过程可知，在延边自治州养老服务政策评价中，“好”的评价为11.40%，“较好”为28.39%，“一般”占44.46%，“较差”占11.25%，“差”占4.50%，综合评价得分66.08分，说明该地区养老服务政策水平一般，还有极大的改进空间。具体分析各指标得分可见，该地区养老服务政策内容设计较好，在政策方案的修改中可以逐步更加完善。全州养老服务政策的实施过程较为一般，对于政策执行与监督有待遇进一步加强政策完善。养老服务政策的效果极为一般，按国家规划要求还有一定差距，该地区需要进一步加强政策执行，以达到相应的政策效果。调查分析显示，认为政策直接效果好和较好的分别占4.20%和24.37%，认为直接效果一般的占51.94%，认为较差和差的占总比的13.94%和5.55%。延边自治州地区经济发展欠发达，多年来年轻劳务输出较多，留守老人剧增，养老服务供不应求。在未来的发展中，应会有更大的投入和更多的政策支持。在加强政策执行力度的同时，要充分考虑该地区少数民族老年人口的特殊需求，因地因人制定相应的地方政策。在结合上述评价结果的基础上，提出几点提升和完善延边朝鲜族自治州养老服务政策的建设性意见。
第一，政府是政策制定主体，发挥政策制定中的主导作用。政府首先要端正对养老服务的态度，将养老服务政策的建设当做民生保障的重点工作之一。其次，在政策制定程序上，政府要深入调查了解全州老年人的生活状况和生活需求，充分考虑朝鲜族老人的养老愿望及特殊要求。广泛听取民众心声，站在人民的立场考虑问题，完善服务体系、丰富服务内容。充分探讨政策目标的可实现性，同时围绕促进目标实现提出因地制宜的地方性配套支持政策。针对不同层次、不同民族老年人的需求，有层次、有针对的提供养老服务。政策制定要遵循养老服务发展与地区经济水平相适应的原则、养老服务建设普惠制原则和养老服务业建设政府主导与社会投资相结合的原则[6]。
第二，加大政策实施的执行力。政策的实施是解决问题的关键环节，延边州相关部门应加强政策的下达和执行力度，完善监督机制。首先，提高执行者的工作能力及素质。整合执行部门管理资源，理顺组织关系[6]。把州直及各县市养老机构建设管理职能归口于统一部门，资金统一使用，管理上下衔接，减少管理层级，避免职能交叉、减少资金浪费。其次，大力加强政策监督与反馈。不少地区的政策监督者与制定者是同一部门，不免出现监守自盗的行为，为能够真正掌握政策实施情况，要将政策的监督与反馈部门分离出来，独自行使部门的监督权。监督部门要求工作者具有较强的自律性，在部门人员设置中要充分考察自律性以及吃苦耐劳的深入调查工作的品格。针对于政策的信息反馈，政策制定主体要具备接受现实的能力，依据实情做出调整反应。最后，加强信息队伍建设。及时快速的更新养老服务信息系统，以便及时掌握数据变化，避免影响政策调整。
第三，重视政策实施效果，完善配套政策建设。首先，加强养老服务机构和日间照顾场所的建立。由于近年来，年轻人不断的外出务工，老年人对于机构养老的愿望强烈。要保障养老机构的数量、养老机构的床位数，避免出现一床难求的局面。同时，要鼓励民间资本进入养老服务市场，政府要给予一定政策优惠，实现养老服务主体的多元化、服务内容丰富化、层次化，推动养老服务市场化、产业化。政府掌舵，引导养老服务市场的发展方向，该交予市场操作运行的部分，要放手市场，自己充当引路人和监督者。完善养老服务市场的准入制度和退出机制，强化行业标准。要注重优化养老服务的资源配置，一定程度的依法保护投资人利益。其次，培育专业的服务队伍，提高服务质量。可由政府统一组织服务人员业务培训，刺激养老服务内容创新的思路。通过定期培训与服务质量考察，不断提升服务队伍的职业道德、服务水平和职业技能。政府可鼓励部分职业院校开设相应养老服务专业，为市场培育和贮备高素质的专业人才[7]。再次，要加强财政投入和补贴的发放。发展养老服务业的重点在于资金投入。目前，延边州的政府财政投入水平难以惠及各层次老人，尤其是农村高龄老人和经济困难的老人。可按照地方财政收入的增长比例相应加大对养老服务业的投入；从彩票公益金中提取部分发展资金，来资助对高龄老人的补贴；积极鼓励社会民间资本进入养老服务市场，实现投资主体的多元化，保证养老服务发展的运行资金。
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