基于统筹城乡视角下的农民工养老保险转续问题研究
一、引言
随着我国经济社会的快速发展及城乡统筹建设步伐的稳步推进，大量农民进城务工，成为城市现代化建设的主力军，农民工的社会保障问题已成各界关注的焦点。2007年10月胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会强调指出“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。 2014年2月24日，人力资源社会保障部、财政部以人社部发〔2014〕17号印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。然而制度之间依然存在巨大的差别，没有出台城镇职工养老保险与居民养老保险的转移对接细则，从而造成部分返乡务农的外来工在短期内面临社保关系无法承续，农民工养老保险制度与城镇职工养老保险制度在制度的衔接上存在巨大的问题。因此本文希望在统筹城乡发展的背景下，对我国当前农民工养老保险制度的转移对接问题所产生的原因进行分析，并提出解决思路和当前策略，希望可以为我国农民工养老保险实现有效转移对接提供一些思考。
二、农民工养老保险转续运行中存在的问题
（一） 二元户籍制度依然是障碍
我国长期实行二元户籍制度，对城市和农村进行双轨管理，具有城市户籍的人口享受养老保障权益，而大批在城市辛勤劳作，户籍仍在农村的农民工尚未被社会完全接纳，无法享受与城市居民同等的养老保险权益。到目前为止，城镇基本上建立了国家养老保障模式，但与之不同的是，农村还是一种家庭保障为主的模式，制度化的养老保障模式只覆盖极少一部分农村人口。目前全国一些城市和地区通过出台新政策和新举措的方式，试图打破户籍壁垒，但更多是属于取消形式上的户籍歧视，而对依附在户籍上的种种不平等依然没有实质性改变。不同层次的基于户籍的养老保险制度在很大程度上制约了农民工养老保险问题的解决。
（二）农民工养老保险资金有限
当前我国采取用人单位和农民工共同缴纳社会保险费用的模式，其中用人单位承担大部分，农民工缴纳小部分。而需要大量农民工的企业往往都是劳动密集型企业，产品科技含量低，为农民工缴纳社会保险费用一定程度上加大了企业成本，降低了利润，使得企业负担过重。而农民工又受其收入低且不稳定等因素的制约，根本无暇顾及与他们切身利益相关的社会保险。我国正由传统的现收现付养老保障基金运行模式转变为新兴的统账结合模式。在此过程中历史旧账的偿付往往导致养老保障资金源头不充分，这些无疑客观上制约了农民工养老保险制度的发展。
（三）养老保险转续信息系统不统一
《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台以后，虽然在政策层面上使转续工作得到了一定的保证，但是在实际运行层面，尤其在技术层面，仍然面临社保信息数据库不完善、相应的信息管理系统不统一的难题，这种技术上的障碍造成各地（转入与转出地）的信息不对称。其深层原因则是我国的社会保险实行属地化管理，各地的养老保险各自为政，信息系统也自成体系。截至目前，在全国范围内尚未形成统一的农民工养老保险数据库系统，这就加大了农民工养老保险转移接续的难度。多数农民工在转移养老保险的过程中要面临各种繁琐程序，加上缴费年限不多，导致退保的现象仍然比较普遍。此外，各地建立的农民工信息数据库、信息服务系统、信息管理系统等都不统一，协调难度大，给经办机构增加了无形的成本。因此，加快建立全国统一的养老保险信息库势在必行[1]。
三、进一步完善农民工养老保险转移接续的对策
（一）要提高农民工养老保险统筹层次并实施配套改革
农民工流动性强，为适应这种流动性，因此应逐步提高统筹层次，将区县级统筹提高到全国统筹。全国统筹的确有助于全国统一的劳动力市场的形成，也有助减少养老保险由省级统筹过渡到全国统筹的转制成本，更有助于保障农民工的养老保险权益。但是目前全国统筹仍有现实障碍，如农民工流入地与流出地之间权责划分不明确、全国统一的管理信息系统建设滞后、搭便车现象难以避免等问题仍然突出，因此当前权宜之计仍是提高统筹层次，实行省级统筹。此外，实现养老保险的全国统筹还要建立完善的养老保险关系转续配套服务体系，比如建立以个人身份证号码为基础的社会保障卡、加大财政投入、放松户籍管制等，以使农民工养老保险关系转移接续更加简便可行。
（二）改革户籍制度
社会经济的高速发展对计划经济时代的二元户籍制度提出了挑战。我们必须着力推进户籍制度改革，消除身份歧视，促使农民工突破户籍制度壁垒，由“农民”身份转变为“市民”身份。具体操作办法可从根本上取消户籍制度，从而实现城乡无别和一体化发展。也可以职业身份确定户籍身份，形成只有职业差别而无身份差别的格局，从而实现由“农民”身份到“市民”身份的彻底变更，将其纳入城市养老保险体系，让其平等地享有一切养老保障权利，从而最终真正融入城市，和城市居民共享改革发展的成果[2]。
（三）设立省级调剂基金，协调地方利益不均衡问题
农民工养老保险转移接续过程中地方政府的种种“利益博弈”行为，不仅严重阻碍了养老保险关系的顺利转续，而且也带来了一系列的负面影响。基于这种情况，目前协调地方利益的最好办法是设立省级调剂基金。具体做法：从省级政府出发，多方征集意见，制定统一而完善的政策，建立省级调剂基金，由各地以自身的财政力量为基础，每年在预算中列支，定期提取，上交至省，由省级政府统一调剂使用。同时，省级调剂金应实行收支两条线管理，做到制度统一、目的明确、运行透明，并主动接受社会的监督，防止调剂基金被挪作他用。省级调剂金不仅用于弥补各地区统筹基金的缺口，缓解各地养老保险基金的支付压力，而且可以协调地方政府间的利益不平衡问题，同时也能够间接性地减少基本养老保险关系转移接续的难度，实现劳动力资源的自由流动与优化配置[3]。 （四）加强全国性的信息平台建设，促进转移接续工作顺利进行
发达国家在社会保障信息化建设方面积累了许多成功的经验，比如建立标准化的社会保障资源数据库和统一的信息服务系统，并实现全国联网。如在美国，社会保障号码就是劳动者的身份标识，劳动者跨地区流动工作时，只要到当地社保经办机构出示社会保障号码并进行登记，就可以顺利地转入该地区并享受转入地提供的保险待遇和各种补贴而不受各种限制。对于我国而言，目前农民工群体的规模日益庞大，流动性日益频繁，社会保险关系管理复杂，因此迫切需要加快建立社会保险信息数据库，并逐步实现社会保险信息在地市间、省市间，乃至全国范围的共享。此外，还要将各统筹地区的信息管理系统通过互联网进行连接，形成一个覆盖不同统筹地区的公共信息网络，从而实现农民工的养老保险关系在不同统筹区之间的无障碍流动。通过统一的网络化信息管理系统，农民工的养老保险关系就可以做到随转移，随接续。这样一来，农民工养老保险关系在转续过程中所面临的技术障碍就将逐步得到解决。实现农民工养老保险关系顺利转移接续对于加快城镇化进程具有重要的意义。现行政策在一定程度上保障了农民工流动就业时的养老权益，但从长期来看，转移接续仍然存在很多需要改革和完善的地方，一定程度上而言，运行中的困境以及潜在的问题仍然是城镇化进程中的绊脚石。通过对目前转移接续政策运行现状的深层次分析，逐步提高统筹层次才是破解农民工养老保险关系转续难题的根本之路，而当前应通过政策协调尽快实现省级统筹，同时包括户籍改革、转续信息系统建设等在内的配套改革也要同步进行，最终实现养老保险全国一盘棋，让农民工在全国范围内可以自由流动，养老保险关系顺利、无障碍的转移和接续。
四、结语
在统筹城乡的背景下，以户籍性质划分参保对象的界线逐渐被打破。农民工养老保险关系转移接续问题的解决有赖于统筹层次的不断提高。目前可以通过精算制定公平的养老金待遇方案，发挥全国社会保障基金的调剂作用，推广社会保障卡解决转移接续过程中遇到的障碍。未来随着统筹层次的不断提高，可以着手研究基础养老金的全国统筹方案。保障农民工融入任意一项养老保险制度当中并享受公平待遇，从根本上解决社保关系转移接续问题。
