从“中担事件”看我国融资性担保行业的监管制度
本论文受北京信息科技大学研究生科技创新项目资助，项目号：5121423502
一、“中担事件”简介
2012年春节前夕，随着银行贷款的陆续到期，债权企业发现中担公司无法正常归还自己的“借款”，因此连锁导致企业无法足额归还银行贷款。随后事件不断升级，截止到2月份，中担公司在保余额约为24亿元人民币，资金缺口为13亿。由此引发了一场区域性的信用危机、信任危机。这就是“中担事件”。
中担日常业务中存在的巨大个人经济利益和机构利益是一步步将中担拖下水的驱动力。根据2010年中担高管及业务经理的收入明细，43名副经理以上级别的员工共收入2377.88万元。不禁思考，这笔数额庞大的收入是怎么来的？依据是什么？事实上，业务经理每签立一份“直接借款”或者“理财产品”合同都有提成，年终会根据业务量计算奖金。由于这部分提成非常高，所以促使业务经理不顾合规性的要求，盲目游说合作企业。另外，因为中担经手的资金非常多，而中间又有时间差，通过直接贷款、多收保证金等方法能变相融资，然后再进行放贷或投资的方法，机构能获得一笔可观的收入。但获利的前提是经济上行，一旦经济下行，问题就暴露出来了。
二、我国担保机构发展过程中的问题
（一）担保机构内部控制薄弱
担保公司在中小企业贷款中特别受到亲睐，按照内部控制的环节，风险来自于三方面，内部控制失败的结果是担保公司的代偿额与代偿率对应比例上升。
客户选择，通常是银行向担保机构推荐公司项目，一旦银行，企业和担保机构达成协议，银行即可摆脱中小企业偿债能力不利变动的影响。这样的情况使得银行有盲目推荐项目的倾向，担保机构承担100%违约风险的现实情况要求在客户选择上非常慎重。
业务流程不规范，在“中担事件”中，问题主要出现在合规性方面。2012年3月中国人民银行下发银行业“七不准、四公开”文件虽不针对担保机构，但却一针见血地指出了“中担事件”的风险暴露点：一是捆绑销售；二是借贷挂钩。中担公司要求企业购买理财产品的行为是捆绑销售，无形中增加客户的融资成本，不利于企业按日常经营需求安排营运资金。另外，中担公司以为其担保为资本要求对方公司直接借款，截留资金属于借贷挂钩。
保后管理不到位，偿债能力变化和担保公司的客户群体有很大的关联。在正常情况下，宏观经济形势不会发生骤变，只会有局部小事件的发生。由于中小企业的发展阶段关系，行业内部的小事件往往也能对公司经营形成致命打击。可见，定期对被担保公司做偿债能力分析有助于规避保后监管风险。
（二）“银企担”三方信息不对称
2008年银监会统计数据显示：小企业的不良贷款率达22%，同贷款平均水平高出十四个百分点。差距的根本原因在于中小企业的硬资产少，规模小，抗压能力差。企业与银行，由于信息不对称，企业对自身的了解会更充分，为了获取贷款会伪造财务数据，使偿债能力指标和盈利指标达到银行要求。银行基于信息不对称，会按照中小企业的平均水平作出贷款条件，这又使中小企业中的优秀企业放弃贷款意向，最终导致选择银行贷款的企业不是优秀的企业，这在无形中增加了违约风险。
（三）政府行政监管不足所带来的风险
在民营担保机构这个领域，既没有相应的业务法，也没有监管法。这使得对担保机构从法律地位的界定，服务对象的选取，运作机制和从业人员管理方面概念模糊。其二、监管主体缺失。担保机构现阶段被列为非金融机构的金融服务业。由于担保机构在法律地位上界定不明晰，我国金融领域的监管主体“一行三会”（中国人民银行、证监会、银监会、保监会）对民营担保机构都没有监管责任。工商管理部门也只能在该类机构注册登记时依照《公司法》要求审批设立程序。至于担保机构的业务准入管理，高级管理人员任职资格审查没有严格要求。
另外，我国担保机构仍处于成长期，自身在经营管理，风险控制，员工准则方面都还在摸索期，加上我国民营担保机构管理层多为亲属关系，权利划分极为不合理，主管随意性大。若没有条条框框的约束，潜在危险因素会逐渐积累，成为地区金融稳定的障碍。
三、担保机构监管中存在的问题
从整体讲，我国于民营担保机构的监管尚无模式而言，更确切地说是处于从无到有，从失败中汲取教训，从成功之处推广经验的阶段。目前的监管是纯粹的行政监管，是政府的监管。按照政府依法行政的要求，以下是关于担保机构监管制度的总结：
截止到现在，主要有三个通知规范担保机构的行为：《财政部关于印发中小企业融资担保机构风险管理暂行办法的通知》、《融资性担保公司管理暂行办法》和《融资性担保业务监管部际联席会议关于融资性担保机构客户担保保证金管理的通知》。
（一）监管效率不高，没有全流程监管方案
上述出台文件中多以需要建立科学的风险控制机制，风险分散机制措辞，但对于什么是科学的机制没有定量的研究，这不符合切实可行的要求。另外，规范中多处提及的“相关文件”指代不明，标准无从查起。
在“中担事件”发生后，由于没有相应的应急保障体系，北京市金融工作局尚未对中担事件作出最终的处理结果。企业、银行与担保公司三方意见争执不下。
（二）监管主体信息不对称，尚未建成信息流动平台
在我国的监管制度下，信息流通不畅，失真。主要表现有：一是担保机构的放大倍数不透明，报表资料不真实；二是各银行间没有信息交流，一家银行只能知道带机构在本系统内部的担保数额，因此很难查实某一担保机构的全额担保数额。这样的结果是金融担保机构可以与多家商业银行发生担保业务，构成风险的乘数效应。三是企业风险拨备严重不足。依据财政部文件规定，“担保机构应当按照当年担保费的50%提取未到期的责任准备金，按照不超过当年未担保责任余额的1%的比例及税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付”；“担保机构设立后应当按照注册资本金的10%提取风险准备金并存入相应银行专户”。由于没有实时信息平台对专户进行额度不足进行警告，规章制度形同虚设。 四、完善监管制度的对策
（一）宏观层次将政府监管提高到法律地位
在第二部分中现存监管制度的规章制度出自近10年不同会议发出的各种通知。不同通知内条款有潜在冲突的可能性。应对此进行整理，颁布法律，达到在业务操作上有步骤可参照、在风险控制上有指标可度量的程度。“中担事件”证明，太过于宽泛的字眼不能抵挡风险，只有当每一步骤都如同保证金账户要求一般细致具体时，才能做到真正的有法可依。
（二）中观层次大力发展行业自律性监管
担保业行业协会是介于企业和政府之间的纽带，是业内的成员自愿组成的。它比各个担保机构更能够了解行业的现状，因此也更能发现潜在问题。它能给担保机构提供咨询服务，与之充分进行交流，促进各担保机构成员自律。在我国，行业协会更大意义上说是政府监管的一双手，它的作用大小受制于政府影响。政府的干预使得自律组织的作用大大削弱。应逐步还行业自律组织的民间性和自主性。
（三）微观层面完善担保机构内部监管
培养企业文化在监管发面属于微观基础，同时也是发挥市场约束的重要因素。担保是一个专业性和复杂性很大的行业，培养企业文化首先要培养专业文化，这样才能对担保对象进行科学分析，对市场进行合理预测，对风险进行有效规避。因此担保机构应该招募专业素养高的人才，并对其定期培训，适应市场变化的新要求。其次，培养企业的道德文化。担保机构要帮助员工树立积极的职业道德观念。担保业是与资金打交道的行业，从业人员需经得起利用诱惑才能不违规操作。
（四）建立政府、银行、担保公司、企业信息交流平台
1、政府在信息平台中的职能
政府在此平台上的作用是：公布担保行业的监管报告、揭示担保市场近期风险，引导担保机构合理避险、汇总前期各银行数据从放大倍数等不同指标方面对与银行新增业务进行建议性和不建议性提示、接受举报。
2、银行在信息平台中的职能
银行在信息平台上的作用是：将各企业保证金账户变动情况及时反馈企业和担保机构、对担保机构保证金账户总额的动态跟踪，一旦低于法律要求线，实时报警、公告各担保机构在本银行的业务操作合规情况及获取政府在新增业务方面的建议。
3、担保机构在信息平台中的职能
担保机构在信息平台上的作用是披露机构基本信息、向政府提交营运报告及与银行磋商合作条件。
4、企业在信息平台中的职能
企业在信息平台上的作用是发布合作项目、查看政府对于担保公司机构的评价状况、查看银行对于担保机构的合规性评价及向担保机构及政府提交财务数据。
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