中国金融监管体系研究
一、 前言
金融监管是金融监管机构对金融业进行监督管理活动的统称，主要包括：制定金融领域的法律法规、政策制度和业务流程规则等；监督金融机构依法依规从事经营活动；检查金融机构和金融市场主要业务活动指标；查处违法违规金融案件等。21世纪以来，金融业已经成为全社会经济活动的核心，而作为金融活动正常运行的重要保证，金融监管在现代经济体系中的地位也日益重要。
金融监管的目的主要有保证全国金融机构的正常经营秩序，维护金融体系稳定，防范金融风险等。金融监管按照监管对象可以分为金融市场主体的监管和金融市场客体的监管。对金融市场主体的监管主要包括金融机构审核监管（设置、撤并、变更、备案等），对金融机构的法定监管指标（准备金率、资产负债结构、偿付能力等）进行现场或非现场检查，监督金融从业人员等。对金融市场客体的监管主要包括对银行业市场、外汇市场、黄金市场、证券市场等进行监管，维护正常秩序，保证金融市场的稳定和高效，防范和化解系统性风险。
二、 中国金融监管体系概况
依据《中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国保险法》等金融法律，现行金融监管职能主要由中国人民银行（包括国家外汇管理局）、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会执行。中国人民银行侧重于对金融市场活动层面的监管，银监会、证监会和保监会侧重于对相关行业的微观监管。在以上金融监管间设立联席会议制度，由人民银行行长担任召集人，加强沟通协调，处理金融整体层面的问题。
1. 中国人民银行。中国人民银行承担制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融体系支付安全的职责。在2003年将对银行业的监管职责转至银监会，仍然保留一部分对金融活动的监管。中国人民银行现有的金融监管职责有货币流通监管、货币市场监管、黄金市场监管、征信体系监管、反洗钱和金融安全监管等。
在总部机构中，金融市场司负责对银行间同业拆借市场、债券市场、票据市场以及全国黄金市场（包括与之相关的衍生品）进行监督管理；金融稳定局负责评估与防范金融风险，对金融控股公司的跨行业经营行为和金融机构的兼并重组进行监督管理；支付结算司负责制订支付结算的相关规则，保证支付清算系统的运行稳定，对各种支付方式的清算（包括银行卡支付、电子支付、第三方支付等）进行监督管理；征信管理局负责建设金融征信平台，制订征信业务管理办法，对征信业进行监管指导；反洗钱局承担反洗钱工作的组织协调，协助对洗钱犯罪案件进行调查。经国务院批准，于2005年8月10日设立中国人民银行上海总部，上海总部与上海分行合署办公，负责对中国外汇交易中心（全国银行间同业拆借中心）、上海黄金交易所、中国银联等进行监督管理。
中国人民银行下辖九大支行和两个营业管理部，分区域行使职能。其中，天津分行负责天津、河北、山西、内蒙古，沈阳分行负责辽宁、吉林、黑龙江，上海分行负责上海、浙江、福建，南京分行负责江苏、安徽，济南分行负责山东、河南，武汉分行负责湖北、湖南、江西，广州分行负责广东、广西、海南，成都分行负责四川、贵州、云南、西藏，西安分行负责陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆，在北京设立人民银行营业管理部，在重庆设立重庆营业管理部。在人民银行分行之下，设立中心支行。现阶段，不设分行的省会城市和深圳、大连、宁波、厦门、青岛五个计划单列市均设立了中心支行；根据需要，中心支行在辖区内设立支行和办事处。通过建立跨行政区域的大分行，可以强化金融监管的独立性，保证总行的金融监管政策充分执行，防止地方政府过度干预。
2. 国家外汇管理局。国家外汇管理局是由中国人民银行管理的副部级国家局，其主要职责为对全国外汇市场进行监管，防范国内外资金异常流动造成的冲击。在总部机构中，国际收支司负责对跨境资金流动进行监控，承担对银行外汇交易及全国外汇市场的监管；经常项目管理司负责对经常项目外汇交易和保险类金融机构用汇进行监管，同时对外汇现钞使用办法进行指导；资本项目管理司负责监测直接投资动态，承担对外债务和资本项目外汇交易的监管；管理检查司负责对外汇使用的专项检查，对违法用汇规定行为进行处罚，协助公安司法机关调查各类涉汇违法案件。
国家外汇管理局在29个省、自治区、直辖市设立分局，在深圳、大连、青岛、厦门、宁波五个计划单列市也设立了分局，在北京、重庆设立外汇管理部，在地级市设立中心支行，在部分县（市）设立支局。通常情况下，外汇管理局与中国人民银行分支机构合署办公。国家外汇管理局网站显示，截止2012年4月全国共有36个分局（外汇管理部），307个中心支局，518个支局。
3. 中国银行业监督管理委员会。中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）根据2003年第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》设立，承担审批和监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的职责。
银监会下设诸多部门，分类对金融机构进行监管。其中，银行监管一部负责大型商业银行的监管；银行监管二部负责股份制银行、城市商业银行和城市信用社的监管；银行监管三部负责外资银行的监管；银行监管四部负责政策性银行及国家开发银行、邮政储蓄银行和金融资产管理公司的监管；非银行金融机构监管部负责对信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、消费金融公司等非银行金融机构进行监督管理；合作金融机构监管部负责对农村存款类合作金融机构进行监督管理。 银监会在31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市设立监管局，在地级市设立监管分局。银监会对下属机构进行垂直管理，各派出机构根据授权对辖区内的金融机构进行全面监管，查处金融违法违规案件。
4. 中国证券业监督管理委员会。中国证券业监督管理委员会（以下简称证监会）是国务院直属的正部级事业单位。其主要职责为：对证券交易所、证券期货经营机构、上市公司、证券期货投资咨询机构和从事相关业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等中介机构的证券期货业务进行监督管理，查处证券期货领域的违法违规案件。
在总部机构中，发行监管部负责制定境内上市的规章制度，监管公司在境内发行股票的活动；非上市公众公司监管部负责制订股份有限公司公开发行非上市股票的规章制度，审核股份有限公司公开发行非上市股票的申请，对发行过程进行监管，同时负责查处非法证券发行和非法证券经营活动；市场监管部负责对证券交易所的登记、交易、结算、托管细则进行审核，对证券交易所的上市种类、风险控制、经营活动进行监管；证券基金机构监管部负责对证券期货经营牌照（证券期货经纪、证券承销与保荐、证券期货投资咨询、证券财务顾问、证券自营、融资融券、资产管理、资产托管、基金销售等）进行审核，监管各类从业人员，审核境外机构投资者并对其进行监管；上市公司监管部负责制订上市公司的监管制度，对上市公司的并购重组、交易所及上市公司的信息披露、上市公司从业人员（董事、监事、高级管理人员、股东等相关人员）遵守法律法规情况等进行监管；期货监管部负责拟定期货市场的运行制度，审核期货交易所、期货结算机构的设立，对期货市场的经营活动（交易、结算、交割等）进行监管；公司债券监管部负责对公司债券公开发行及非公开发行（包括转让）活动、资产证券化产品的发行上市、证券自律组织的债券业务、证券资信评级机构的债券经营活动、证券中介和服务机构的债券业务等进行监管；创新业务监管部负责研究证券期货市场发展趋势，并对新的业态和产品进行归口监管；私募基金监管部负责指导私募投资基金信息披露、风险管控等工作，组织对私募投资基金进行监督检查；稽查局（首席稽查办公室）负责处理证券期货领域各类违法违规线索，统一协调案件查处，办理采取稽查边控、查封、冻结等强制手段；法律部（首席律师办公室）负责处理监管过程中的各类法律问题，负责证监会行政处罚案件的审理、听证和行政处罚的执行工作，对律师事务所及所属从业人员从事证券期货经营活动进行监管；会计部（首席会计师办公室）负责对会计师事务所、资产评估机构及其成员从事证券期货中介业务进行监管；国际合作部负责对境内企业境外上市事宜进行核准，并对在境外上市的境内企业进行监管；投资者保护局负责制定保护证券期货投资者的规章制度，督导证券期货市场各主体维护投资者的权益，对损害投资者权益的案件进行查处；打击非法证券期货活动局（清理整顿各类交易场所办公室）负责清理整顿各类交易场所，对非法发行证券和非法从事证券期货领域经营活动进行查处；稽查总队负责承办证券期货领域各类重大、紧急、跨区域的案件。
证监会在31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市设立了36个证券监管局，在上海和深圳设立证券监管专员办事处。证监会派出机构受证监会的垂直管理，根据授权监管辖区内的证券期货从业机构，查处违法违规案件。
5. 中国保险监督管理委员会。中国保险监督管理委员会（以下简称保监会）是国务院直属的正部级事业单位，根据国务院授权，负责依法监督管理全国的保险机构，保证保险市场运行稳定。
在保监会机构中，发展改革部负责监管中资保险公司和保险资产管理公司的准入与退出，保险公司重组、改制、上市等相关活动；保险消费者权益保护局负责保险消费者保护工作，受理消费者投诉和咨询，调查损害消费者权益的案件；财产保险监管部（再保险监管部）负责对财产保险公司和再保险公司进行监管，审查相关高级管理人员任职情况；人身保险监管部负责对人身保险公司及其从业人员进行监管；保险中介监管部负责对保险中介机构及其从业人员进行监管；保险资金运用监管部负责对保险资金运用机构和从业人员进行监管；国际部（港澳台办公室）负责境外保险机构在境内设立分支机构和境内机构在国外设立保险分支机构的审核，对外资保险机构和境内机构在境外设立的保险机构进行监管；稽查局负责组织保险业检查，对保险业的违法违规案件进行调查，配合其他部门处理保险领域的非法集资和洗钱案件。
保监会在31个省、自治区、直辖市和5个计划单列市设立了36个保险监管局，另外在苏州、烟台、汕头、温州和唐山设立了5个保险监管分局。保监会派出机构根据上级授权，对辖区内的保险机构进行监管，维护保险市场秩序。
6. 其他金融监管机构。在中央层面，除上面提到的“一行三会”以外，还有财政部、发展与改革委员会、审计署和国有资产管理委员会等其他部门从不同角度参与金融监管。其中，发展与改革委员会负责参与金融监管改革计划制定，审计署负责对国有金融机构进行审计监督，财政部负责对直属金融机构的财务状况进行监管，国有资产管理委员会履行相应的出资人监管职能，人力资源与社会保障部负责对社会保险资金进行监管。
在地方层面，各级政府也成立了金融办公室、金融工作局之类的机构，承担相应的监管职能。与主要金融监管机构不同的是，地方金融监管机构主要负责小微金融、准金融机构、小额贷款公司的审批和监管，同时承担制定地方金融发展战略和综合处置金融风险的职能。
三、 关于优化金融监管的思考
经过六十多年的发展，我国已经构建了金融业的全面监管体系，实现了对金融机构从市场准入到市场退出的全程监管，达到了本外币业务、表内外业务、境内外业务的并表监管水平。随着金融业的发展和科学技术的提高，外部环境逐渐复杂，潜在的金融风险日益增多，因此，金融监管部门应该适应经济环境变化，把握金融业发展趋势，继续提高金融监管效率。
1. 积极探索对互联网金融的有效监管。当前，互联网金融蓬勃发展，全渠道金融、在线供应链金融、电商金融等互联网金融新业态层出不穷，金融资产规模不断扩大，成为金融发展的热点。通过网络空间与实体空间的综合，互联网金融逐渐突破了金融渠道的现实抑制，实现了虚拟空间的金融渠道构建。互联网金融创新在为金融发展提供新思路的同时，也向金融监管提出了新的要求。 应该指出的是，互联网金融并没有改变金融的属性，依然遵循金融业的本质规律，更多地是改变金融的业态，使经营活动更加便利，效率更高。对于互联网金融，应采取审慎扶持的态度，在推动创新的同时，也要加强监管。风险控制是金融监管的核心，要防止互联网金融虚拟概念化，把握其货币创造过程，引导其服务于实体经济，维护金融安全与稳定。另外，互联网金融容易出现混合业态，各金融监管部门应相互协调，及时沟通，按照权属监管，也可以尝试建立联席会议制度，避免出现“要管大家一起管，不管大家都不管”的局面。
2. 稳步推进负面清单管理方式。十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“探索对外投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”。长期以来，金融监管一直采取的是肯定清单管理方式，即列明市场主体可以进行的经营活动，这样方便控制风险。金融是现代经济的核心，因此，金融监管在实行负面清单管理模式时，要重视中国金融业内部行业发展不平衡和各区域发展水平不平衡的特点，逐步推进，保证可控性。可以尝试从多个角度选择试点，积累经验，分析负面清单管理方式推进过程中可能会遇到的情况，再全面推广。可以从三个角度选择试点：选择行业自律管理较完善的领域进行试点，选择现代金融业发展较完备的地区进行试点，选择监管措施较少的领域进行试点（监管措施较少的领域和负面清单管理的环境相似，可操作性强）。
3. 促进金融联合监管能力的提升。随着金融市场的发展，金融机构竞争日益激烈，金融集团化趋势不断增强，兼并重组越来越频繁，很多金融监管措施需要进行跨境、跨区域、跨行业操作，属地监管便显得力不从心。金融监管当局应道与世界各国监管者加强合作，建立正式或非正式磋商机制，签署跨境金融监管合作协议，促进信息交换共享，熟悉各方日常监管流程，实行重点领域联合执法，共同应对监管中遇到的热点难点问题。同时，应加快制定多部门、跨地区、跨行业联合监管机制，确定联合监管的原则、方法和适用范围，加强跨区域、跨行业金融监测，防范大范围金融风险。要学会从金融机构的角度换位思考，用被监管者的思路去分析问题，同时加强监管绩效考核，通过激励机制提高效率。另外，可以建立联合监管网络平台，实行内部重要信息通报制度，加强沟通，定期交流，打破本部门藩篱，形成合力。
4. 扩宽金融监管思路，加快监管手段的创新。金融创新浪潮方兴未艾，新的金融工具和交易手段层出不穷，众多金融品种交叉运用，这使得现有金融监管有滞后的可能性。其他行业的风险很容易汇聚至金融行业，出现更多错综复杂的情况。因此，金融监管也需要其他行业专家的智力支持，应该建立相应的复合型专家库，同时积极借鉴国外监管经验（如设立国际咨询委员会）。另外，监管指标也需要及时更新。不同时期监管指标的适用范围是不同的，可以尝试建立复合性的监管指标，分类监测不同情况。
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