农村土地承包经营权抵押贷款的演进逻辑、现实困境与路径选择
中图分类号：F301.3文献标识号：A文章编号：1001-4942（2015）05-0150-04
工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化同步”进程中，农业经营体制机制不断创新。推进农业产业化，发展多种形式的适度规模经营，推进农村土地有序流转，农村土地承包经营权抵押贷款是一个重要选项。土地抵押贷款为土地流转合作社或农户拓展了融资渠道和资金来源，缓解了产业发展阶段面临的资金瓶颈问题，目前各地正在积极试验。在此背景下，需要对农村土地承包经营权抵押贷款历史及现状进行归纳梳理，运用土地产权、土地信用等理论，结合试点地区的调研，对中国农村土地承包经营权抵押贷款进行系统地研究。
1农村土地承包经营权抵押贷款的演进逻辑
1.1农村土地承包经营权抵押贷款政策法规的演进历程
土地是农民最基本的生产资料，土地承包经营权是农民拥有的财产性权利，承担着对农民的社会保障功能，目前的立法对于土地承包经营权抵押等农村土地的流转给予了种种限制。1995年《中华人民共和国担保法》规定耕地等集体所有的土地使用权不得抵押；2003年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转，但以“其他方式流转”似乎回避以家庭承包取得的土地承包经营权是否可以抵押的问题；2005年最高人民法院颁布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定土地承包经营权抵押合同无效，间接禁止土地承包经营权抵押。
随着中国经济社会发展，尽管农业发展具有不平衡性，但部分区域已具备农业规模经营的条件，部分农民也希望土地承包经营权能够流转。2007年《中华人民共和国物权法》规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转，对通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。2008年中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对新时期、新形势下土地承包经营权流转提出了新的政策依据。
近年来，抵押问题成为土地承包经营权流转中极富有争议的话题之一。2008年10月中国人民银行和银监会在中部六省（河南、山西、湖北、安徽、湖南、江西）和东北三省（黑龙江、吉林、辽宁），选择部分县（市）作为试点，联手推进农村金融产品和服务方式创新工作。2010年5月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合发布《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》[银发（2010）198号]，对探索农村土地流转融资工作提出了新的要求，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2014年“中央一号文件”提出，坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业现代化，明确“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门研究提出实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律。2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》强调：强化土地承包经营权物权保护，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。
工业化、城镇化进程中，农村劳动力逐步转移，农业从业者的土地经营规模不断扩大，先进的农业技术装备得到利用，为建设现代农业创造了必要条件。从目前的政策层面看，农村土地承包经营权抵押等流转制度设计已经出现改革的迹象，需要引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。
1.2农村土地承包经营权抵押贷款演进的内在逻辑
各界对土地承包经营权能否抵押的问题一直争论到现在。支持者看重的是土地作为一种生产要素，应该像其他财产一样发挥其融资功能，将土地承包经营权抵押作为农民开展农业规模化、集约化经营的重要融资渠道，进而改善农民生活质量，有利于农业现代化的实现。土地承包经营权抵押的需求现实存在。禁止农村土地承包经营权抵押会产生很多负面影响，不利于农业发展、土地流转以及破坏土地权利完整性。反对者强调当前农村社会保障体系尚不健全的背景下，农村土地承包经营权抵押会使没有稳定非农收入的农民丧失基本的生活保障；土地承包经营权抵押权的实现应受用途管制的限制。国内外在理论上与实践上做了许多的相应研究，但从试验点实情出发，采用较大范围的案例与实证调查并找出土地承包经营权抵押的瓶颈问题、建构相应制度的研究较少，尤其在实际操作运用方面的决策研究更少。未来立法不仅应开禁土地承包经营权抵押，而且应根据各地的土地资源禀赋及社会资源状况创新抵押模式，实行直接抵押、反担保抵押及联合抵押等多种抵押并存的模式。
农村土地承包经营权抵押贷款演进的内在逻辑在于农村土地承包经营权抵押是一个动态的过程，由最初的禁止到逐步的松动试点，失败的教训与成功的经验并存。对于土地经营权抵押贷款，不同主体观点各异，需要找出其共同点与内在逻辑。农民起初关注能不能抵押，到能抵押时又会考虑值不值得抵押；银行等金融机构关注的是放贷风险、贷款利润如何；政府的着眼点是社会稳定与社会和谐，寻求农民、金融机构的平衡点。 目前，为改善农村金融服务，部分地区已经开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。进一步突破法律规范的有关农村土地承包经营权抵押限制，让农民享有更充分的财产权能值，推进土地、金融等各生产要素的有效配置，推动农业产业化、农业的规模化、农业集约化和农村现代金融业的发展，是进行农村土地承包经营权抵押试点的主要目的。各地在试点中不断突破土地承包经营权抵押的制度瓶颈问题，并进行抵押模式创新，破解现有制度安排下土地承包经营权抵押贷款的尴尬处境，进而提出不断健全和完善我国的土地承包经营权制度，不断优化相应法律、经济、社会等配套政策措施。
2农村土地承包经营权抵押贷款的现实困境
2.1农村土地承包经营权抵押贷款现状
中国人民银行和银监会在中部六省和东北三省部分试点县（市）推行土地承包经营权抵押贷款，贵州、广东、山东、北京等地也在实践，形成不同模式。目前的土地承包经营权抵押试点大致有土地承包经营权上的“农作物收益权抵押”模式、土地承包经营权抵押附加额外担保模式、土地承包经营权作为附加担保方式或者“反担保”模式等等。
推行农村土地承包经营权抵押贷款时，土地承包经营权抵押风险与农业生产经营的长期性、农产品收益不稳定性并存，加上以政策文件形式进行的农村土地承包经营权抵押贷款制度设计具有不稳定性，往往引发经营的流动性风险。现实中，农村土地承包经营权抵押贷款往往在形式上将土地承包经营权作为抵押标的，实质上却未体现土地承包经营权的财产融资功能。
中国幅员辽阔，东中西部区域经济发展不平衡，农民对土地的需求及依赖性各异，农村土地承包经营权的抵押贷款需要因地制宜，以实现农民利益最大化为目标而逐步展开。
2.2农村土地承包经营权抵押贷款的困境
融资难、贷款难等金融问题一直困扰“三农”的解决，制度创新突破难，农民权益保障难，农地市场发展难是农村土地抵押贷款面临的主要挑战。农村金融有效供给不足，农民贷款难，农民难以找到有效的贷款抵押资产是其中一个重要的原因。由于土地产权、土地法规等条条框框的束缚，农民承包地往往无法作为被抵押物，致使相应信贷支持难以实现，农民贷款难问题不断涌现。
随着近年来国家惠农政策措施的不断实施，通过抵押等流转方式盘活土地存量资产、弥补农业生产的资金缺口，是一些经营能手、专业大户、家庭农场、合作农场等新型经营主体的强烈要求。但实际操作中却面临诸多障碍，运行步履维艰，许多地区、许多银行至今不敢涉足这一领域。主要原因一是农业属于弱势产业，抵御自然灾害或市场风险的能力较弱，金融机构信贷风险防范困难；二是土地承包经营权抵押的程序不规范，自由性和随意性较大，其贷款风险难以掌控；三是土地承包经营权抵押价值评估及程序不规范，缺乏专业的评估机构和相对独立的价值评估参照，致使农村土地经营权抵押价值实现困难。
3农村土地承包经营权抵押贷款的路径选择
3.1加强总体政策层面上的顶层设计
推进农村土地承包经营权抵押贷款，需要结合试点地区的实情，科学评估土地承包经营权抵押贷款制度的现状及问题并深入探究问题背后的原因，注意在立法、司法、政策执行层面逐步地突破对土地承包经营权抵押的禁止与限制。特别注意从土地承包经营权设定抵押主体的确定、土地承包经营权抵押与土地附着物抵押关系的明晰、土地承包经营权设定的抵押权的实现等角度进行综合分析与系统研究，并在总体政策层面上提出强有力的顶层设计。实践中，需要建立城乡统一的土地市场，推进农村土地抵押贷款顺利发展。并进行土地承包经营权交易市场、监管机制等渐进式改革，激活农村土地金融细胞，进而构建符合中国国情的农村土地承包经营权抵押贷款模式。
3.2优化法律、经济、社会等配套政策措施
推进农村土地承包经营权抵押贷款，需要结合目前工业化、城镇化、信息化、农业现代化“四化同步”的背景，在归纳梳理国内外关于农村土地抵押的经验教训的基础上，运用土地产权、土地信用等理论，结合试点地区实际不断优化相应法律、经济、社会等配套政策措施。首先要构建并完善农村土地承包经营权抵押权实现的法律制度，对土地承包经营权抵押权实现的条件、方式以及抵押权实现时土地承包经营权的受让人身份和资格、转让价格评估等方面作出科学的规范。另外，还需探索多元化农村社会保障措施，分散农地的社会保障功能，逐步建立失地农民保障制度，积极引导农民更多从事二、三产业，增加工资性收入的空间；探索建立农村土地承包经营权的退出和补偿机制，完善最低生活保障和社保制度等。
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