我国农民工就业培训政策的回顾与特点分析
农民工在城镇化建设过程中起着不可或缺的作用，农民工能否顺利就业，不仅关乎社会经济发展，也关乎社会稳定和谐。农民工就业培训工作一直都受到党和政府的高度重视，从中央出台的“一号文件”到国务院各部门文件，再到地方各级政府的相关文件，党和政府相继出台了百余项相关政策，为农民工就业培训工作的顺利开展提供了政策保障。
一、农民工就业培训政策的价值关切
农民工培训政策是指由政府制定的提升农民工职业技能”普及城市生活常识”促进农民工现代性培育的行动方案。农民工培训政策的价值取向是政策制定基础、是政策执行标尺。综观我国现有培训政策，所具备的价值基础呈现多元化、多层次特点，主要可概括为公平正义、全面发展和能力本位三点。
公平正义是社会发展的标准、人类文明的标志、和谐社会的特征。农民工培训政策中的公平正义体现为培训利益共享和培训机会平等、生存发展状况的改善、创造力和进取心的激发。农民工作为当今社会一个聚合群体，在城市化过程中扮演重要角色，处理好农民工群体与其他群体之间的融合、矛盾等利益关是农民工政策的重要职责。
实现人的全面发展是共产主义社会所要达到的状态，更是每个特定历史阶段的奋斗目标。促进人的全面发展、开发农民工人力资源以适应现代性的培育需要是农民工培训政策价值目标所在。“现代性的获得和提高时多方面的，主要包括把人的主体性、创造性和自身所蕴涵的能力从现实的自然力的、社会关系的束缚中解放出来，使个人获得独立的人格，能自由地发挥自身的全部才能和力量，成为一个全面发展的人”。
农民工市民化是农村剩余劳动力转移的重要举措，其实质是农民工从生存到发展的转变，农民工培训政策支持并维护这一转变。“农民工从生存到发展是一种根本性的质变过程，发展不是生存目标、条件和状况在量上的增长或程度上的提升，这种理性追求和选择不能完全用经济的或准经济的理性杠杆来衡量”。农民工培训政策关注农民工的生活方式、情感认同、行为选择和发展心态等，促进政府部门、NGO组织和私营企业联合起来，扩大对农民工培训的覆盖面、提升对农民工培训的力度，促使农民工人力资源的开发。
二、农民工就业培训政策的演变历程
农民工就业培训的制度基础包括法律和政策两个方面。专门针对农民工就业培训的法律还是空白，明确涉及农民工培训权利的相关法律也比较少，缘此，只能对此部分做简略概述。《就业促进法》第五十条规定：地方各级人民政府采取有效的措施，组织和引导就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力和创业能力。这是第一次明确将农民工就业技能培训上升到法律层次。目前，我国有关农民工就业培训的制度规定基本上都是以政策形式出台的，下面主要从中共中央、国务院及其相关部委和地方政府三个层面对农民工培训主要政策进行简要梳理和摘要解读。
（一）中共中央关于农民工培训的政策规定
中共中央从2004年到2013年连续发布了十个以“三农”问题为主题的中央“一号文件”，其中有九个文件涉及了农民工就业培训内容。
一方面，许多年份的“一号文件”都有政策创新之处，农民工培训的政策涉及面和重点也随着时间的推移而逐渐增多：
（1）2004年，首次将把农民工职业培训及管理费用纳入正常的财政预算，也是首次为农民工的权益保护提供政策支持。
（2）2005年，第一次提出农民工“培训券”的使用。由此可见，政府部门开始对培训资金的使用效率和培训实用性的重视。
（3）2006年，倡导建立政府扶持、面向市场、多元办学的培训机制。
（4）2007年，要求从农民工培育出一批中高级技工，这是第一次对农民工技能培训提出了级别的要求，鼓励用工企业和培训机构开展定向、订单培训并鼓励社会力量的广泛参与。
（5）2009年，首次提出输出地、输入地的政府和企业都要加大投入。这表明农民工技能培训是一项系统性的工程，其资金投入需要多方主体的共同努力才能取得实效。
（6）2010年，提出要规范培训工作，并与整合培训资源相结合。
（7）2013年，首次同时对“职业培训、社会保障、权益保护”三者同时给予了强调，此前的文件中都是强调其中的一项或两项权益。
此外，有些政策规定对农民工享有高效、平等的技能培训有着至关重要的作用，所以备受党中央的关注，在多个年份的“一号文件”中均有所涉及：
（1）将培训经费纳入财政预算中。2004年“一号文件”提出要将进城农民的职业培训经费纳入正常的财政预算。2006年“一号文件”提出各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算;可见政府的财政投入仍是农民工培训工作开展的主要资金保障。
（2）“阳光工程”的实施。2005年、2006年及2007年的中央“一号文件”都对“阳光工程”的实施规模或支持力度都有所强调。
（3）转岗培训工作。2005年“一号文件”提出为适应产业结构升级和提高竞争力的需要，要搞好农民转业转岗培训工作;2006年“一号文件”提出要增强农民转产转岗就业的能力。
（4）依法保障农民工各项权益。2004年“一号文件”提及要健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益;2010年“一号文件”要求切实维护农民工合法权益。
（5）创业、就业服务指导。2009年“一号文件”提出要落实农民工返乡创业扶持政策;2010年“一号文件”强调要加大农民工外出务工就业指导和服务力度。 （6）培训补贴。2005年“一号文件”第一次提出要对参加培训的农民工给予补贴;2006年“一号文件”提出要提高补助标准;2007年“一号文件”强调要进一步提高补贴标准。
（二）国务院及其相关部委关于农民工培训政策规定
中共中央除了出台大量“一号文件”外，国务院及其他相关部委也分别出台了一系列相关政策，大致可分为两类：国务院印发文件和部委印发文件（包括部委联合印发文件）。这些文件显示了中央政府及相关部委高度关注“三农”问题。
1.国务院颁发的涉及农民工就业培训的文件
第一类为国务院印发文件，主要包括2010年《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》、2012年《促进就业规划（2011-2015年）》、2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》等国务院发布和批转的文件，依据国务院文件中关于农民工培训的政策内容大致可概括为以下几方面：
（1）资金投入。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调了对农民工培训规模和质量的关注，主张建立有政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训投入成本分摊机制，并推广“培训券”等直接补贴方式。
（2）扶持指导。《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》提出要建立资金统筹管理制度，并创新农民工培训机制;《关于转批促进就业规划（2011―2015）》提出要建立职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制。
（3）多元培训方式。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出开展农民工就业技能培训，基本消除无技能上岗现象;开展在岗农民工岗位技能提升培训，使大多数人由普工发展为新型技工。
（4）培训监督。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强化用人单位培训责任，对不履行培训义务的用人单位，国家要强制提取职工教育培训费用。
（5）其他方面。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调培训的规模和质量，制度鼓励农民工参与职业技能鉴定、获取国家职业资格证书的政策;《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》提出要对培训机构进行规范管理。
2.国务院部委颁发的涉及农民工培训的相关文件
第一类为国务院各部委印发文件。主要包括2009年教育部发布了《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》、2011年国务院国有资产监督管理委员会印发了《关于中央企业做好农民工工作的指导意见》的通知、2014年人力资源社会保障部印发了《人力资源社会保障部关于开展2014年公共就业和人才服务专项活动的通知》
第二类为国务院部委联合印发文件。如2004年财政部、农业部印发《关于农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）》，文件要求：“各地要加强和规范农村劳动力转移培训财政补贴资金的管理，提高资金使用效益，以培训券或现金等形式直接补贴给受培训农民工。2007年农业部、财政部等发布了《关于做好2007年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》，文件要求：“各地要采取切实措施，不断创新培训模式，努力提高培训质量，在继续落实质量建设六条要求的基础上，延长培训时间，拓展技能培训内容，支持优质培训基地，抓好农村劳动力转移就业。”
根据国务院部委所发文件中涉及农民工培训的相关政策内容，可归纳如下：
（1）资金投入。《关于农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）》：“成立专项培训资金，由地方财政与中央财政共同承担，以地方财政为主;《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》：“多渠道解决农民工就业培训的经费问题”。
（2）扶持指导。《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》：“通过各部门的合作与协调，为返乡农民工接受职业教育培训提供支持和帮助”;《关于中央企业做好农民工工作的指导意见》：“建立健全培训机制”。
（3）多元培训。《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》：“输出地和输入地要积极开展劳动力就业培训”。
（4）培训监督。《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》：“精心组织实施教育培训工作，加强督导检查”。
（5）其他方面。《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》：“招收返乡农民工接受中等职业教育”;《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》：“完善雨露计划，对农村贫困劳动力开始实用技术培训”。
（三）地方政府关于农民工培训的政策规定
除了中央“一号文件”和国务院及相关部委文件外，各级地方政府也对农民工的就业培训制定了不少政策规定。下面将列表展示几个省市出台的部分典型政策制度。
四川、山东省等属于劳动力输出大省，出台的关于农民工就业培训的相关文件也相对较多，比较有代表性的文件包括：2010年四川省政府办公厅印发《关于进一步做好农民工培训工作的意见》;2014年四川省总工会印发《关于进一步做好农民工工作的通知》;2010年山东省政府办公厅印发《关于贯彻国办发[2010]11号文件进一步做好农民工培训工作的通知》;2011年山东省总工会连同教育厅等省直17个部门联合会签的《关于加强全省农民工素质教育的意见》;2013年山东省政府出台《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》。
由上述内容比较可知，不少地方政府为了推进农民工就业培训工作的顺利开展，从不同的方面给予政策扶持和帮助。相关政策文件基本都涉及的内容主要包括培训资金投入、政策扶持与指导、培训主体和方式的多元化以及培训的全过程监督等，彰显了政府对农民工就业培训工作的广泛重视和保障力度。
三、农民工就业培训政策的总体特征 前文通过对中共中央“一号文件”、国务院及相关部委文件和地方政府相关文件关于农民工培训的梳理、归纳和概括，并结合农民工就业培训政策所经历的四个阶段的政策演变：即禁止农民工进城就业阶段（1978―1983年）、允许农民工进城就业阶段（1984―1988年）、控制和规范农民工进城就业阶段（1989―1999年）、引导扶持农民工进城就业阶段（2000年―至今），从中可以发现农民工培训政策发展演变的四个特征：
（一）农民工在城市就业的政策，总体上经历了由堵到疏、逐步放松的过程
20世纪70年代末政府允许农民“离土不离乡”就近就业。至20世纪80年代中期，因城市经济体制改革和城市私营企业发展对于劳动力需求量的增加，政府允许农民进城就业。20世纪90年代，随着“民工潮”出现，社会各界才开始广泛关注农民工这个特殊群体，中央与地方政府已陆续出台了部分规范农民进城就业的政策，这些政策名为规范实为限制。步入21世纪，政府继续出台规范农民工城市就业的政策，这些规范政策取消了农民进城就业的限制，赋予农民工在城市就业市场享有公共就业培训服务的权利，逐步保障他们在城市更加广泛的相关权益。
（二）农民工城市就业市场呈现从城乡分割向城乡一体化发展的演变过程
20世纪末，农民工进城就业的政策基本上服从于城市就业市场的需要，重城市轻农村，对农民进城就业进行限制，就业和社会保险等都是区别对待，进而加剧了城乡二元分割。自21世纪以来，中央政府逐步取消农民工城市就业的政策限制，并开始出台促进就业的农民工培训政策，农民工与市民的就业政策出现逐步趋同的趋势。
（三）农民工在城市就业经历了由政府主导到就业市场主导的演变过程
从21世纪开始，政府通过逐步放松对就业市场的管制，充分发挥就业市场的竞争机制，使得农村剩余劳动力得到更大程度释放，正因如此，农民工群体数量呈现逐年上升的趋势，此时就业市场在农民工就业中的作用越来越重要。
（四）农民工的就业市场主体地位逐步被纳入政府的政策体系
从改革开放之政府从限制农民工进城就业到现在出台各种促进农民工就业的培训政策，表明政府已经认识到农民工城市就业的重要意义，并承认了其就业市场的主体地位。21世纪后政府出台了一系列政策开始促进其在城市就业。如2010年国务院发布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》;2012年国务院批转《促进就业规划（2011-2015年）》政策文件等，要求各地政府采取切实措施开展农民工就业培训，促进农民工就业，并且明确了地方政府责任，对失职政府官员进行追责。
