建立农业转移人口市民化成本分担机制:质疑与辨析
中图分类号：F061.3 文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2015）06-0087-06
新型城镇化是以人为核心的城镇化，应积极推进农业转移人口市民化，使农业转移人口和城镇居民享有同等的基本公共服务。换言之，农业转移人口市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。相关的公共服务具体包括养老保险和医疗保险等社会保障，农民工职业教育、技能培训与就业服务，子女义务教育，保障性住房，市政设施与公共管理，最低生活保障等方面。为农业转移人口提供各种基本公共服务，必然涉及到相应的资金支出问题。国内学术界近几年一直在关注这个问题，对其做了很多分析探讨，认为应建立农业转移人口市民化成本分担机制，研究主要是围绕市民化成本包含哪些内容[1]-[9]、成本测算方法与计算结果[1]-[6-10-11]和成本分担机制构建[2-3-6-8-9]等方面展开。随着中央正式提出要走新型城镇化道路，我国政府出台的相关文件也对该问题做了相应的阐述。2014年3月，我国发布了《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》，提到应“建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任”。
事实上，关于建立农业转移人口市民化成本分担机制这种提法值得商榷，这种提法或许是不够严谨不够科学的，由此展开的进一步分析研究，其理论意义和实践价值也令人存疑。
一、政府为什么提供公共服务
何为“公共服务”？法国学者狄骥于1912年在其著作《公法的变迁：法律和国家》中首次正式提出了“公共服务”的概念，认为公共服务指的是“那些政府有义务实施的行为”，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”[12]。公共服务是为社会所需要的，但公共服务不能由市场自发地进行供给，或者不能由市场自发地进行足额供给，而必须由政府主导其供给，或者由政府参与其供给。狄骥的概念就反映了这些内涵，其他一些学者的阐述也有类似的反映。公共服务往往不适合由私人部门供给，休谟 [13]在18世纪就指出，“因为个人都在找寻借口，要想使自己省却麻烦和开支，而把全部负担加在他人身上。政治社会就容易补救这些弊病。执政长官把他们的任何重大部分臣民的利益看做自己的直接利益。他们无需咨询他人，只须自己考虑，就可以拟定促进那种利益的任何计划”。斯密[14]阐述了国家的三大职能，其中之一就是“建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为了任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就决不能补偿所费”。穆勒[15]赞成斯密所倡导的“自由放任”原则，但指出一些关系到社会“整体利益”的事，如初等教育、医疗、基础设施、天燃气和自来水公司等，应由政府承担。
为什么公共服务不能由市场自发地进行供给或者进行足额供给，而必须由政府主导或者参与其供给呢？从不同的视角对其进行解释的经济学理论有不少，这里仅以几个代表性理论为例，做些分析与探讨。
一是公共产品理论。Samuelson[16]萨缪尔森于20世纪50年代提出了公共产品的定义，认为公共产品是“每个人对该产品的消费都不会导致其他人对该产品消费的减少”，指出公共产品具有非排他性和非竞争性的特征。非排他性是指只要该产品存在，就很难排除任何个人对它的使用或者分享，试图去排除会招致高昂的成本；非竞争性是指每增加一个人使用或者分享该产品时，并不会带来成本的增加。事实上，同时具备非排他性和非竞争性特征的产品并不多见，这类产品是所谓的纯公共产品，还有一类产品只是具备两个特征中的一个，这类产品是所谓的准公共产品，准公共产品具有非排他性但却是竞争性的，或者具有非竞争性但却是排他性的。讨论公共产品时，一般既包括纯公共产品也包括准公共产品。与公共产品相对立的概念是私人产品，私人产品既是排他性的也是竞争性的。
私人部门不愿意生产并向社会供给纯公共产品和具有非排他性的准公共产品，原因就在于这些产品的非排他性特征。非排他性意味着，私人部门生产并供给产品，却无法建立起相应的产品使用收费机制，也就无法补偿成本并获取合理的回报，这样，私人部门也就失去了生产并供给这些产品的意愿。那么，就必然是由政府来供给纯公共产品和具有非排他性的准公共产品了。在政府提供的公共服务中，就有类似于国防、环境保护这样的纯公共产品，政府主导其供给的原因就在于它们的非排他性特征。对于具有非竞争性但却是排他性的准公共产品和私人产品来说，私人部门一般都有意愿进行生产并供给，政府也就无须介入进来，因为排他性意味着，私人部门能建立起正常的产品使用收费机制，能补偿成本并获取必要的回报。但是，在某些具有排他性的产品供给过程中，政府也有介入必要，这是因为出现了其他方面的一些原因，如下面的外部性分析。
二是外部性理论。20世纪20年代，庇古提出了外部性理论。外部性是指个体（包括自然人、法人等）的经济活动对其他个体产生影响，但这种影响并没有反映在市场交易的收益与成本当中。包括负外部性与正外部性两种情况：在负外部性情况下，个体的经济活动使得其他个体或者社会受损，但该个体却没有承担何种成本，此时，该个体的边际个人成本小于边际社会成本；在正外部性情况下，个体的经济活动使得其他个体或者社会受益，但受益者无须支付何种代价，此时，该个体的边际个人收益小于边际社会收益。如果一种产品的生产存在负外部性，那么，从整个社会利益的角度来看，该产品存在过度生产的现象，庇古[17]认为，应对生产者实施征税以抑制其生产；如果一种产品的生产存在正外部性，那么，从整个社会利益的角度来看，该产品存在生产不足的现象，应对生产者进行补贴以鼓励其扩大生产。 可以从外部性理论来解释政府对一些公共服务的供给，这方面典型的例子是教育。实际上，教育并不属于公共产品范畴，而是一种私人产品，因为它既是排他性的也是竞争性的，因而，不能应用公共产品理论来解释政府对教育的供给活动。但是，教育具有较强的正外部性，如果只是依赖私人资金举办学校及其他教育机构，教育的供给量会明显不足。面对这种情况，政府有两种解决办法：第一，对私人举办者给予财政补贴，以激励其扩大教育的供给；第二，在民办教育之外发展公办教育，即政府利用财政资金直接兴办学校及其他教育机构，以有效弥补市场机制的不足，这即是政府参与对教育的供给活动的一个主要原因。
三是福利经济学理论。20世纪20年代，庇古创立了福利经济学理论。庇古[17]认为，社会经济福利与国民收入密切相关，国民收入水平越高，社会经济福利就越大；国民收入分配越平均，社会经济福利就越大。对后一论点的理论解释是，在边际效用递减规律的作用下，政府通过税收和补贴等措施，将富人的部分收入转到穷人手中，穷人的效用增加量要大于富人的效用减少量，社会的整体福利因而增加。20世纪30年代和40年代，卡尔多、希克斯、伯格森和萨缪尔森等对庇古的福利经济学理论进行了重要的补充和修改，形成了新福利经济学。二战后，阿罗和森等进一步发展了后福利经济学。
福利经济学理论也能很好地解释政府对一些公共服务的供给。伴随着改革开放以来的经济高速增长，我国国民收入和社会财富在快速增加，但同时，也出现了收入分配差距过大的问题，我国目前是世界上基尼系数比较高的国家之一。设法解决收入分配差距过大的问题，使收入分配差距保持在一个较合理的水平上，这将有助于增加社会的整体福利。而这方面的任务，显然不能指望由市场来承担，而只能由政府来完成。政府提供的一些公共服务，如建立社会救助体系和社会福利体系等，起到的一个重要作用便是促使国民收入分配更均等些。
四是公平理论。早期的主要有功利主义的公平观和直觉主义的公平观等。20世纪50年代以来，罗尔斯提出的正义论，成为了当代西方最具有影响力的公平正义理论。罗尔斯 [18]认为，正义即公平。他区分了形式的正义和实质性正义，指出形式的正义并不能保证实质性正义，“法律和制度可能在被平等地实施着的同时还包含着非正义。类似情况类似处理并不足以保证实质的正义。”罗尔斯更注重实质正义，即结果均等。他提出正义的两个原则是，“第一个原则：每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的和经济的不平等应这样安排，使他们①被合理地期望适合于每一个人的利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放。”罗尔斯强调在保证机会均等的前提下，重视结果均等，尽量照顾最少受惠者的最大利益。他将正义的两个原则进一步表述为：“所有社会价值――自由和机会、收入和财富、自尊的基础――都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益”。
哈耶克[19]于1960年出版了《自由秩序原理》一书。他认为，结果均等是一个陷阱，会导致政府拥有强权和对个人自由的践踏，就公平而言，人人都享有平等的机会最为重要。他指出，“人们一般都是以这样的主张来表达其平等要求的，即‘任才能驰骋’。它包括三个含义：一是阻碍某些人发展的任何人为障碍，都应当被清除；二是个人所拥有的任何特权，都应当被取消；三是国家为改进人们之状况而采取的措施，应当同等地适用于所有的人。……政府的职责并不在于确使每个人都具有相同的获致某一特定地位的前途，而只在于使每个人都能平等地利用那些从本质上来讲须由政府提供的便利条件。”[9]在哈耶克看来，均等化的关键是机会均等。
公平理论也有助于解释政府对一些公共服务的供给，而且多数时候是基于机会均等的视角进行的解释。如政府对教育和医疗卫生服务的供给，有助于普遍地提升全体居民的文化素质，改善全体居民的健康状况，保障全体居民在起点大致公平的基础上，参与经济和社会事务。另外，基于结果均等的视角也能解释政府提供某些公共服务的行为，如社会救助体系的建立，有助于缓解收入分配差距过大的问题，改善低收入阶层的生活水平等。
二、政府参与农业转移人口市民化成本分担：质疑与辨析
学术界在讨论政府参与农业转移人口市民化成本分担问题时，主要是从两个方面展开研究：第一，相对企业和个人而言，政府应承担哪些支出事项，以及在政府应承担的支出事项上，各级政府应如何进行事权划分；第二，试图把政府应承担的支出金额估算出来，再分析政府财力能否承担得起。
相对企业和个人来说，政府应承担哪些支出事项呢？其实，正如前文所述，经济学理论发展至今，已经对这个问题做了比较透彻的研究，给出了比较清晰的答案。简言之，一些产品或者劳务为社会所需要，但这些产品或者劳务无法由市场自发地进行供给或者进行足额供给，那么，就必须由政府主导或者参与其供给，这表现为政府提供各种公共服务的行为，具体包括教育、医疗卫生、住房保障和环境保护等方面。因而，关于政府应承担哪些支出事项的问题在理论界已经被研究得很清楚了，也就无需再去研究了。
在政府应承担的支出事项上，各级政府应如何进行事权划分呢？同样，学术界对这个问题也已经做了比较充分的研究，给出了很有说服力的观点或者论断。Tiebout[20]于20世纪50年代开创的财政分权理论等经济学思想，就对不同层级政府间如何划分事权做了深入的研究，将这些经济学思想应用于实践，可以帮助我们大致判断中央政府应负责供给哪些公共服务，省级政府应负责供给哪些公共服务，县级政府应负责供给哪些公共服务，等等。因而，在政府应对农业转移人口提供的基本公共服务中，哪种公共服务应由哪个层级的政府供给，即可根据上述原理进行推断，也就是说，没有另外再开展什么研究的必要。事实上，哪种公共服务应由哪个层级的政府供给，农业转移人口当然是和城镇户籍居民遵循同样的做法，这就涉及到这样一个问题，我国城镇户籍居民目前享受的各种基本公共服务，分别是由哪个层级的政府供给的呢？其实，我国正是根据财政分权理论等经济学思想，于1994进行了分税制改革，建立了财政分权体制。只是应注意到，我国目前不同层级政府间的事权划分还存在一些明显不合理的地方，有必要对其进行改革完善，同时，对不同层级政府间的财权划分也要做出相应的调整，以促使各级政府财权与事权之间保持一种基本匹配的关系，从而扭转此前两者不相适应的状况。 一些研究者对政府应承担的支出金额做了估算，并简单地判断了一下，政府财力能否承担得起。做这样分析的背景是，中央提出要搞新型城镇化建设，核心是推进农业转移人口市民化，使农业转移人口和城镇居民享有同等的基本公共服务，这样一来，各级政府便很想知道，向农业转移人口提供各种公共服务，需要增加多少财政支出，政府现有的财力能否承担得起。应该说，做这样的计算分析未尝不可，但也要看到，这样的计算分析是就事论事，是停留在事物的表面而没有涉及到事物的本质，或者说，这么一个计算分析缺乏理论深度。
仅仅做上述这样的计算分析，是停留在较浅的讨论问题的层次上，应进一步围绕政府向全体居民提供的公共服务水平是否与经济发展程度和财政收入等相适应做些讨论，这样一种研究才有一定的深度，才比较到位。各国的经济发展实践表明，政府提供的公共服务水平必然要受到政府财力的制约，而一国财政收入的高低又取决于该国的经济发展水平，因而，政府提供的公共服务水平必然要与经济发展程度和财政收入等相适应，它们之间表现出一种显著的正相关关系。从世界各国的情况来看，发达国家的居民所能享受的公共服务水平明显高于欠发达国家。从纵向的视角来看，随着国民经济的发展和财政收入的增长，一国政府向居民提供的公共服务水平也在逐渐上升。如果政府财力能承担得起农业转移人口市民化带来的财政支出增加额，这是表明，政府按照城镇户籍居民目前所享有的基本公共服务水平，向户籍居民和非户籍居民（主要是农业转移人口）同时提供，政府的财政收入是承担得起的，此时，政府向全体居民提供的公共服务水平，是目前的经济发展水平和财政收入状况所能支撑的。如果政府认为自身的财力仍显宽裕，还可以考虑进一步增加公共服务的供给。
如果政府财力承担不起农业转移人口市民化带来的财政支出增加额，这是表明，政府按照城镇户籍居民目前所享有的基本公共服务水平，向户籍居民和非户籍居民（主要是农业转移人口）同时提供，政府的财政收入是承担不起的，此时，政府向全体居民提供的公共服务水平，超出了目前的经济发展水平和财政收入状况的支撑能力。应该怎么办呢？一种合理而公允的做法当然是，适当降低政府向全体居民提供的公共服务水平，以使得政府财力能承担得起。但是，这种做法在现实中却很难行得通，因为要将城镇户籍居民已经享有的公共服务水平降下来，必将遇到巨大的阻力，从而导致该做法不可行。一种变通的做法便是，城镇户籍居民继续享受目前所享受的基本公共服务水平，而对于非户籍居民，政府暂时对其提供较低水平的基本公共服务，以不超出政府财力的支撑能力，在未来的一段时期，随着经济的发展和财政收入的增长，政府再逐渐提高向非户籍居民供给的公共服务水平，最终达到和户籍居民大致同等的水平。
综上所述，笔者认为，从学术界探讨的“政府参与农业转移人口市民化成本分担”的两方面内容来看，要么是前人已经研究得很充分因而不需要再做研究了，要么是停留在事物表层的一种简单的计算分析，不具有什么研究的深度，因而，总的来看，这样一种探讨没有明显的意义。另外，严格说来，“成本分担”这种提法也似有不妥之处，似乎混淆或是模糊了事物的本质。因为，政府是使用财政收入为农业转移人口提供各种公共服务的，表面上看来，是政府单方面为了农业转移人口而发生额外的财政经费支出，而实际上，财政收入主要来自税收，而税收当中就包含了农业转移人口的贡献：一方面，农业转移人口要缴纳个人所得税等；另一方面，农业转移人口参与了工商企业的财富创造，工商企业再据以缴纳各种税收等。换言之，农业转移人口创造的财富有一部分以税收的形式缴纳给政府，然后，政府利用税收为农业转移人口提供各种公共服务，说到底，农业转移人口还是在享受自己的劳动成果。因而，提供公共服务这种行为，并不是政府对农业转移人口单方面的施舍。
三、企业参与农业转移人口市民化成本分担：质疑与辨析
从学术界所做的分析研究来看，讨论“企业参与农业转移人口市民化成本分担”问题，主要是在做两个方面的分析：第一，相对政府、个人而言，企业应承担哪些支出事项；第二，对企业应承担的支出金额进行估算。
研究者都认为，企业主要是承担社会保障和职工技能培训等方面的费用，其实，这只是在叙述一些经济常识，这种叙述谈不上是什么学术研究。福利经济学理论、公平理论等思想，能够解释政府为什么应该供给社会保障这种公共服务。在提供养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等社会保障过程中，必然存在社会保障缴费问题，企业、个人要参与缴费，政府要给予财政补贴，这是很长时期以来世界各国的普遍做法，我国也不例外。因而，农业转移人口要和城镇居民享有同等的基本公共服务，就应尽快让社会保障覆盖全体农业转移人口，这也就意味着企业必然要承担起相关社会保障缴费支出，这是个不需要做任何分析就能明白的道理。此外，为劳动者承担一部分职业教育和技能培训方面的费用，也是世界各国企业的普遍做法，这有助于提高劳动者素质进而改善企业的经营绩效。我国企业当然也应该为农业转移人口承担相关的费用支出，这个道理也很简单。
如果说对政府应承担的支出金额做些估算（并判断政府财力能否承担得起）还有些意义的话，那么，估算企业应承担的支出金额要么不可行，要么没什么意义。在劳动者职业教育和技能培训方面，有些企业支付的费用要高些，有些企业则要低些，这基本上是企业的自主行为，没有统一的标准，因而无法估算各类企业在这方面的经费支出总额。估算社会保障缴费支出则没有意义。因为把企业增加的社会保障缴费额估算出来，无非是要讨论一下企业是否有这个承担能力，但是，这个问题是个伪命题。将社会保障覆盖农业转移人口，意味着企业的社会保障缴费支出要增加，企业的人工成本上升，这就提高了企业的生产经营成本，对企业的盈利能力会产生影响。有些企业的生产经营情况较好，尽管成本在增加，但仍能保持盈利状态，有些企业的生产经营情况一般或者较差，当成本增加时，可能难以实现盈利，甚至出现亏损并最终退出市场，但不管何种情况，各类企业都应承担社会保障缴费的义务，由此带来的生产经营成本增加是企业所必须面对的。以影响盈利能力或者可能会导致亏损为由而不承担社会保障缴费支出，是不可行的。各家企业都要为农业转移人口增加社会保障缴费支出，人工成本都由此而增加，所以，各家企业都是处于一种平等的状态，如果有的企业因此而出现亏损，只能说明这样的企业生产经营能力较差，在所处的行业中缺乏竞争力，这样的企业最终退出市场也便成了一种正常的优胜劣汰现象。 四、个人参与农业转移人口市民化成本分担：质疑与辨析
从学术界所做的分析研究来看，讨论“个人参与农业转移人口市民化成本分担”问题，也包括两个方面：第一，个人应承担哪些支出事项；第二，对个人应承担的支出金额进行估算。
研究者认为，个人应主要参与承担社会保障、职业教育和技能培训等方面的费用。和企业的道理相似，当社会保障覆盖全体农业转移人口时，个人必然要参与缴纳社会保障费用，这也是一个不需要做任何分析就能明白的经济常识。在对农业转移人口进行职业教育和技能培训过程中，个人当然也要承担一部分费用，这是毋庸置疑的。还有研究者提到，在农业转移人口市民化过程中，个人还要承担城镇更高的生活成本，这更是毋庸赘言的。同样，估算个人应承担的支出金额也没有必要。个人按照工资的一定比例缴纳各种社会保障费用即可，一般不必要讨论是否承担得起，当然，这会使得扣除各种社会保障费用后的当期实发工资比原先要减少一些，但从长远来看，个人却是社会保障制度的净获益者，因为个人的缴费、企业的缴费以及政府的补贴在未来都归个人享有。此外，估算职业教育和技能培训方面的费用支出并分析是否承担得起其意义亦甚微。
五、结 语
在很长一段时期，为数众多的农业转移人口进入我国城镇务工经商，和城镇户籍居民一道，促进了当地的经济增长和社会发展，但同时，一个不合理的现象也长期存在：农业转移人口无法和城镇户籍居民享有同等的基本公共服务，政府对前者提供的公共服务水平，明显低于后者。严格说来，这是对农业转移人口正当权益的一种侵犯。中央提出要走新型城镇化道路，要积极推进农业转移人口市民化，使得农业转移人口能享有各种基本公共服务，既是对此前做法的一种纠正，也是对农业转移人口合法权益的维护。政府应对城镇户籍居民和非户籍居民一视同仁地对待，在政府财力可承受的前提下，积极提供各种基本的公共服务，在这个过程中，企业、个人也要承担相应的经费支出。在公共服务供给过程中，政府、企业、个人应分别承担哪些支出事项，对相关金额进行估算并分析是否承担得起等，其实都是没有必要去研究的，因为，要么是经济学等学科已经对相关问题做了较充分的研究和理论阐述，我们只需直接借鉴有关理论成果即可，要么是没啥研究的意义，等等。因而，笔者认为，国内学术界这些年关于建立农业转移人口市民化成本分担机制的研究，可能没有多少理论意义和实践价值。
