小额贷款公司的监管政策环境研究
中图分类号：D9
文献标识码：A
文章编号：16723198（2015）19017903
1 引言
20世纪70年代末期穆罕默德?尤努斯教授在孟加拉国进行的小额贷款试验是小额贷款最早的起源。近几年来，我国小额贷款公司的迅速发展已经引起了社会的广泛关注。银监会和央行在2008年5月发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》（简称23号文件），将小额贷款公司界定为“自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的、不吸收公众存款的、主要经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。
最初，小额贷款服务对象的范围是很难从正规金融机构获得贷款服务的贫困、低收入人群或底层人群，其目的是消除贫穷，促进社会的公平。随着小额贷款公司的不断发展壮大，其服务的对象范围逐渐扩大，不仅包括贫困低收入人群，而且将需要贷款的中小企业纳入进来。小额信贷在中国（2013）一书认为我国的小额贷款公司主要是依赖于中国银监会和中国人民银行联合发布的23号文件建立起来的，是具有商业性质的，其主要的业务对象是“三农”和中小企业，为解决中小企业融资困难而提供了一条新的途径。
小额贷款公司本质上是政府将民间资本、地下金融等游离于正规金融监管之外的金融活动正规化、合法化的一种制度安排。然而，我国对小额贷款公司的监管却存在诸多问题（诸葛隽等，2011；廖检文，2013），如监管主体不明、职责不明确、法律不完善等，为了缓解这种局面，所以应加强和改善其有针对性的监管。
对小额贷款公司的监管是防范金融风险的需要，也是规范民间金融活动的需要。虽然法律上没有将小额贷款公司的性质规定为金融机构，但从事的小额贷款业务与正规金融机构的贷款业务具有同样的风险，而且贷放出去的资金对我国经济也具有影响，运用不当同样会给经济埋下隐患和带来冲击。本文从四个方面说明有效监管的必要性：小额贷款公司性质不明、所面临的风险、监管主体不明确和相关法律法规不完善；针对这些问题，对小额贷款公司应实施和改善其监管措施，包括非审慎监管方式、行为监管、信息披露监管、部门配合及法律监管和行业自律监管。
2 有效监管的必要性
2.1 小额贷款公司性质不明
我国的金融机构分为两种，一种为银行金融机构，另一种为非银行金融机构。小额贷款公司经营金融机构的贷款业务，应该属于金融机构，但是它的性质是企业法人，并不能吸收公众存款，不能办理转账、结算等业务，所以应属于非银行金融机构。这使得小额贷款公司性质的不明确，在实际运营中产生一系列的问题，所以，有关监管部门应该对其加强监管。
2.2 小额贷款公司面临的风险
2.2.1 资金来源风险
2008年央行和银监会在《指导意见》中规定，“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得的融入资金余额，不得超过资本净额的50%”。此项规定限制了小额贷款公司的资金来源，仅能经营“只贷不存”的业务（钟勇，2015），这在很大程度上限制了小额贷款公司的发展。小额贷款公司只能运用有限的资金进行放贷，影响了资金的周转效率，造成资金供不应求的局面；同时，由于小额贷款公司的性质，融入资金的利率按照同期“上海银行间同业拆放利率”加点计算，故其资金成本相对较高（汤碧，2012；杨林生等，2014），限制了小额贷款公司的规模扩张和发展速度。
2.2.2 信息不对称风险
小额贷款公司想要保证其可持续发展，关键就是控制信息不对称风险，尽量减少呆账坏账。目前我国个人征信系统不完善，借款方和贷款方之间信息不对称，小额贷款公司的风险控制能力较低，缺乏借款人偿债能力、风险了解途径。贷款前，信用风险越高的借款人为得到贷款愿意接受较高的贷款成本，而那些信用好、风险较低的借款人则不愿支付较高的成本，故产生借款人逆向选择的问题；贷款后，信用良好的借款人会及时足额还清贷款，而信用差的借款人则不能及时足额偿还贷款，甚至不偿还贷款，这就出现了借款人的道德风险问题。信息不对称风险加大了小额贷款公司的获利风险。
2.2.3 经营风险
小额贷款公司面对的客户是中小企业、个体工商户和“三农”，它的出现是一项重大的金融创新。在对客户进行贷款时，小额贷款公司手续简便，可操作性强，灵活性大，贷款审核时间通常为1-3天，审批的效率高，很大程度上弥补了金融机构服务覆盖的不足。贷款程序之所以简便，是因为小额贷款公司对贷款人的审查并不严格，加大了小额贷款公司的经营风险。
2.3 监管主体不明确
小额贷款公司的监管主体不明确，容易出现监管范围重叠或者监管冲突。《指导意见》规定，“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料”。由此项规定看来，小额贷款公司的审批权和监管权归属省级地方政府，但具体监管部门并未指定，其他相关部门也对其监管负有一定责任。各省区根据本省特点对监管机构作地方性规定，因此各省具体监管部门存在较大差异：大多数省区由地方金融办管理，一部分省区成立省级联席会议，一部分省区规定中小企业管理局负责监管。各地方监管部门和责任分摊不明确统一，容易产生监管冲突，发布的规章制度政策不一，监管职责重复，发生问题时容易相互推卸责任，更可能出现监管空白，而且监管部门较多时也会使得小额贷款公司应接不暇，导致监管效率低下。 2.4 相关法律制度不完善
目前，我国的小额贷款公司才刚刚起步，现行的法律法规中没有与之相对应的法律法规，仅有一些监管部门和各省有关部门出台的指导意见、办法，但仅凭这些是无法实现对小额贷款公司的法律约束和相应保护的，并且对于小额贷款公司的发展是极为不利的。所以，国家层面应尽快出台相应法律法规，加强对小额贷款公司的监管。
3 改善小额贷款公司的监管措施
随着小额贷款公司规模扩大、数量不断增多，其面临的风险也越来越多。现有的监管措施已不能满足小额贷款公司当前的发展需要，必须进一步加强和改善对小额贷款公司的监管，营造良好的监管政策环境。
3.1 非审慎监管方式
由于小额贷款公司的经营模式为“只贷不存”，所以银监会等监管机构只对其实行备案登记方式，允许小额贷款公司定期将贷款发生额、余额、客户数量、贷款利率等主要信息报给监管部门备案即可，故监管部门的监管力度尚不严格，应采取一定的监管方式。
监管方式有两种：审慎监管和非审慎监管。审慎监管针对的是吸收公众存款的银行金融机构，包括采取资本监管、贷款分类和提取损失准备金等措施，目的是保证其良好的财务状况，监管成本较高，比较严格。非审慎监管也称为合规性监管，重点在于保护客户及其信息的透明度，对于财务报表的状况并不过分看重。就目前情况来看，随着我国小额贷款公司规模、业务的不断发展，全国小额贷款公司机构数量截止到2015年一季度已有8922家，小额贷款公司数量众多且分布分散，其“只贷不存”的业务模式并不涉及存款人利益的保护，贷款规模相对于一般商业银行来说也较小，根据国际上小额信贷发展经验一般采用非审慎监管方式，不但有利于小额贷款公司内部风险管理基础上开展自我监督，而且成本较低。结合以上因素考虑，我国小额贷款公司比较适合非审慎监管方式。
3.2 行为监管
行为监管，包括对小额贷款公司的准入监管、参与人监管等，主要目的是使小额贷款公司在小额贷款公司进行交易时更安全、公平和有效。
3.2.1 放宽资金准入监管
资金准入的监管目的是防止非法资金流入小额贷款公司，进而进行非法集资和洗黑钱等违法行为，但各省基于风险防范和控制的角度纷纷提高了注册资本限额，其限额甚至超过《商业银行法》对于农村合作商业银行的规定，过高的注册资本压缩了小额贷款公司的获利空间，故应适当放松资金准入的监管。部分省份在《指导意见》基础上，针对本省实际情况扩大了资金的来源，如浙江省出台的暂行办法中允许小额贷款公司向股东定向借款，可以在本市区域内进行资金拆借，以回购的方式开展资产转让交易，发行小额信贷权益证券等。各省在徐进小额贷款公司经营发展时，应根据自身情况，自行进行调节，同时国家在监管时也应放松资金准入监管，维护小额贷款公司的利益。
3.2.2 经营监管
相对于成熟的金融机构来说，小额贷款公司属于新兴机构，其经营理念、运作模式、管理经验等方面存在许多不足之处，相关监管机构需要加强对小额贷款公司的引导和扶持，以及采取一些相应地措施，如实施对其提前预警、及时识别各种风险，对高级管理人员进行考核等。对于经营的业务方面，小额贷款公司主要经营小额贷款业务和一些低风险的服务业务，业务形式较为单一，在其经营状况良好和社会信誉提高时，监管部门应考虑根据其经营情况适当放松监管，增加利润来源。
3.2.3 退出机制的监管
一个健康的行业必须在具备准入机制的同时具备退出机制，小额贷款公司的运作不可能都是成功的，对于失败的小额贷款项目或公司应当引导其平稳的退出，以减轻小额贷款公司退出时对市场的影响。
《指导意见》为小额贷款公司规定了三种退出方式，即解散、破产或改造为村镇银行。小额贷款公司的解散、破产是按照一般公司法和破产法进行的，并未充分考虑小额贷款公司自身金融风险特征，而且改造为村镇银行时存在公司所有权问题。暂行规定要求村镇银行发起人是为支持“三农”发展的银行业金融机构，若小额贷款公司改造为村镇银行，原来股东的所有权、控制权将会失去，进而违背了小额贷款公司股东进入金融业的初衷，所以对于是否转制为村镇银行上应慎重考虑。对于小额贷款公司的退出机制，不仅要依靠各省出台的政策法规，国家层面也应尽快完善相关机制的建立，充分考虑小额贷款公司风险特征，在改造为村镇银行时，通过设置股权结构来解决问题，以小额贷款公司原有股东为主，银行股份占比要适当，改善小额贷款公司退出机制。
3.3 信息披露监管
小额贷款机构应该定期向其监管部门披露自身财务状况和经营成果，包括财务报表、审计报告等相关资料。对于小额信贷公司来说，信息的披露成本相对较高，所以不适宜采用针对吸收存款类金融机构的监管方式来对小额贷款公司进行监督，既要对其适当放松监管条件，又要保证信息的透明度程度。
为防范信贷风险，将小额贷款机构纳入银行征信系统，虽然人民银行已经下发了通知，但是实际真正接入人民银行征信系统的小额贷款公司很少；建立社会征信系统，输入农村企业和个人信用信息，实现信息共享；建立起民间借款人信用评级制度和监督机制，对于不同的信用等级的企业和个人给与不同的信贷额度，从而规范小额贷款公司业务对象行为。2014年，辽宁省政府金融办将小额贷款公司的现场检查工作融入监管评级中，实施了“以评代检、分类监管”的行业监管，推动全省小贷公司的依法合规经营。
3.4 部门配合及法律监管
各地方政府、人民银行、银监部门在法律制度、技术等方面进行相互配合才能使小额贷款公司监管逐步完善。国家鼓励各种小额贷款，但仍处于初步探索阶段，各监管部门应根据小额贷款公司的实际情况，分工明确，协调监管，同时应该出台专门适用于小额贷款公司的法律，明确规定小额贷款公司的法律性质、法律地位、准入条件、设定人数、放贷规模、监管内容、法律责任等，共同防范金融风险。
3.5 自律协会的监管
我国各省先后成立了小额贷款公司的行业自律协会，并针对本省的监管也出台了相应的地方政策。例如，成立于2010年的辽宁省小额贷款协会是经辽宁省政府金融办和辽宁省民政厅批准，依法登记注册的社会团体组织，协会以开展行业自律、维护行业利益、提供会员服务、推动行业发展为宗旨，严格遵守国家法律法规，充分发挥自律、维权、协调、服务和交流等协会职能，引领全省小额贷款公司持续、健康和稳定发展。在2015年1月，中国小额贷款公司协会也成立了，是由小额贷款机构和地方行业自律组织自愿结成的全国性行业自律组织，打通小微金融服务“最后一公里”。所以，在自律监管方面，省自律协会与国家自律协会可以联合运作，同时对小额贷款公司进行行业自律监管。
因此，对小额贷款公司的监管是十分必要的，为实现小额贷款公司的持续发展，应充分结合国际监管经验，采用非审慎监管方式、放松资金准入和经营业务的监管，加强退出机制的监管，各部门相互配合，重点改善法律方面、信息方面和行业自律等各方面，为小额贷款公司的发展提供适宜发展的监管环境。
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