统筹城乡社会保障制度的研究
中图分类号：C935 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）14-0100-02
一、我国城乡社会保障制度建设的现状
社会保障不仅是学术界关心的话题之一，也是社会界关注的热点问题之一，它不仅仅关系到人民的安居乐业，也与社会的稳定和发展息息相关。近几年来，我国城乡社会保障制度取得了突飞猛进的发展，主要体现在保障水平有了明显提高，保障的范围进一步扩大。虽然成效显著，但是城乡之间社会保障的差距也日益明显。
（一）城乡社会保障制度建设取得的成就
1.城乡基本养老保险制度全面建立
新型农村社会养老保险制度自2009年开始试点，2011年城镇居民基本养老保险制度也开始试点，到了2012年，新农保和城居保两项制度在全国范围内全面实施。目前各地正在抓紧时间落实。参保人数逐年增加，截至2014年，城乡居民参加养老保险人数累计达到50 107万人。可见，城乡基本养老保险制度的全面建立给城乡居民带来了巨大利益。
2.医疗保险制度体系逐步健全
2003年，新型农村合作医疗制度开始建立；2007年，城镇居民基本医疗保险制度也开始建立了起来；到2014年末为止，城镇居民参保人数已经达到31 449万人。经过多年来的实践，城乡居民充分享受了基本医疗保险，解决了困难群众看病难的问题。
（二）城乡社会保障制度建设存在的问题
1.待遇水平存在一定的差距
农村和城镇相比，社会保障的待遇水平差距较大。统计资料显示，2014年，全国城镇低保平均标准每人每月411元，全国城镇低保月人均补助水平274.6元；而全国农村低保平均标准每人每月231元，全国农村低保月人均补助水平125.3元。可见，城镇待遇标准是农村的2倍左右。2014年，全国城镇最低生活保障人数1 880.2万人，支出694.6亿元；而农村最低生活保障人数达5 209万人，支出共计844亿元。虽然农村居民受到的保障人数和支出资金比城镇多，但是保障的待遇标准却比城镇小。显而易见，城乡间待遇水平存在着一定的差距。
2.管理服务能力有很大差别
近几年来，城镇在社会保障管理服务能力建设方面取得了显著的成绩，目前已经基本上实现了统一管理的目标，其规范化、制度化、信息化也有了明显的提高，运行机制日渐成熟。现在已经拥有了庞大的经办机构，上万名工作人员以及相当健全的计算机网络。
与城镇相比，农村的社会保障管理服务能力却十分弱，基本上还没有比较专业化的管理队伍和技术，并且职能也不集中，主要分散在民政、劳动保障和卫生等部门，各部分之间缺乏合作，多头管理最终导致无人管理的结果。
二、制约城乡社会保障制度建设的主要因素
（一）城乡二元经济结构的制约
城乡二元经济结构是指“在发展中国家由传统农业经济向现代工业经济过渡的历史进程中，必然出现农村相对落后的生产和生活方式与城市不断进步的现代生产、生活方式之间的不对称的组织形式和社会存在形式”。我国自建国以来为了快速走上工业化道路，政府不惜牺牲广大农民的切身利益来实现工业化，将城乡分离，于是城乡二元体制形成了，从而一系列的二元体制也应运而生了，比如最明显的户籍制度二元制。在这些体制的束缚之下，农村和城镇的劳动力便不能随意流动，导致了农村大量的劳动力剩余、城镇民工大量短缺的现象。在城乡二元经济结构的背景下，城乡二元社会保障制度也就相应形成了。
（二）国家对城乡社会保障的财政投入力度不平衡
根据社会保障的概念，社会保障最应该首先帮助那些相对弱势的群体，应该投入大量资金来帮助那些自我保障能力弱的农民。但是，国家对农村的社会保障补助根本不足于城镇的社会保障补助。在城镇，一套基本完善的筹资模式已经建立起来了，对缴费也做了一些较详细的规定，以确保社会保障资金及时的进入到居民的账户中。然而在农村，社会保障制度体系还不完善，筹资渠道也不明确。另外，国家给予城镇居民的补助资金要远远大于农村的社会保障补助资金，大多数需要靠农民自己，众所周知，农村地区较贫困，人们的生活水平普遍低下，人均收入又不高，经济发展水平相对落后，因此严重地影响了农民参保的热情和积极性。
三、统筹城乡社会保障发展的对策
（一）整合并完善相关的社会保障制度
对农村的社会保障制度进行规范化、科学化、信息化管理，取其精华，去其糟粕，改善不合理的地方，保留合理的方面，不全面地进行相应的补充，最终形成一套适合农村居民的农村社会保障制度。这就要求构建一个符合失地农民和农民工需要的社会保障制度体系。设立失地农民社会保障制度可以让失地农民与城镇的社会保障模式相一致，但是由于他们的经济条件较差，国家应给予相应的补贴，可以相应的放宽一些标准。而对于农民工社会保障制度的设计，完全可以实行“一卡通”的保障模式，因为农民工的流动性比较大，所以更适合使用“一卡通”，方便快捷，最大可能地满足农民工的需要。
（二）建立健全管理体制
目前，我国的社会保障管理比较分散，各自为政，各部门不相协调，管理措施欠缺，这对于我国社会保障事业的发展是不利的。所以，我们应该尽快建立一个统一的管理机制，提高管理水平，使社会保障资金拥有一个良好的运作环境。第一，按照统一协调管理的办法实施，设立一个单独的社会保障工作体系，管理各方面的协调。第二，设立特定的监督机构，监督管理社会保障金的集中收集和分配，目的是为了保证基金的安全以及保值增值。第三，政府应该发挥宏观管理的作用，以调动各方面的积极性，确保社会保障管理工作顺利进行。
（三）建立城乡经济一体化发展体制
城乡发展的体制欠缺是城乡之间发展不平衡的最主要原因，要想消除这种障碍，就必须给农民平等的待遇以及平等的发展机会，并建立一套完备的体制。在 2003 年召开的十六届三中全会上，胡锦涛首次提出“建立有利于城乡二元经济结构逐步改变系统”。在后来的十六届五中全会上，胡锦涛又提出了“建立以工促农，以城带乡的长效机制”。在党的十七大三次会议上，再次提出了到 2020 年，“农村经济体制更加完善，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”。会议还提出了一系列的措施来促进城乡经济一体化发展，尽快实现城乡一体化，统筹城乡经济协调发展。完善城镇和农村的基础设施建设，建立城乡统一的公共服务体系。统筹城乡劳动就业，鼓励农民转移就业，给予返乡创业的农民工一定的支持。国家还对其他方面进行规划管理，从而城乡经济发展实现一体化，最终目的是实现城乡社会保障的统筹发展。
随着我国经济发展水平的不断提高和社会生产力的不断进步，统筹城乡社会保障制度建设迫在眉睫。实现城乡社会保障制度的统一，有利于促进我国国民经济和社会的快速发展，并且能够为今后我国国民经济和社会事业的有序发展提供十分可靠必要的保障，从而实现全面建设小康社会的目标。
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