对当前我国环保农业发展路径的思考
改革开放以来，我国经济高速发展，农业生产进入快车道，困扰我国多年的农产品供给不足问题得到相对充分的解决，2014年全年粮食总产量达到60709.9万吨，实现粮食总产量“十一连增”。但严重的环境问题不容忽视，根据2010年公布的《第一次全国污染源普查公报》数据显示，2007年农业污染源中主要水污染排放量：化学需氧量1324.09万吨、总氮270.46万吨、总磷28.47万吨，分别占到各类污染源排放总量的43.71%、57.19%、67.27%，这其中还不包括以巢湖、太湖、滇池和三峡库区为代表的典型地区农村生活源。面对日益突出的农业污染问题，我们不应该闭门造车，日本从上世纪七八十年代就开始关注农业污染并致力于打造环境友好型农业，学习和借鉴日本环保型农业的发展经验对于调整我国农业生产政策，落实2015年中央一号文件中提出的“加强农业生态治理”这一政策目标具有重要的现实意义。
一、我国环保农业发展现状
我国农业现代化起步较晚，新中国成立以后，政府面临的首要问题就是解决人民的吃饭问题，大力发展农业生产迫在眉睫。包括土地改革、全民开荒在内的一系列活动，极大的推动了农业生产，对解决人民温饱问题起到了重要作用。但由于对农业环境的重要性缺乏认识、农业环保技术严重滞后、农业生产模式较为粗放，加上片面以粮为纲、浮夸冒进、盲目垦荒等政治因素，不仅造成了资源的浪费，而且使农业环境遭到严重破坏。改革开放以后的中国，农业环境问题不断暴露出来，社会对环境污染和生态破坏所带来的危害有了越来越深刻的认识。1979年颁布了我国的第一部综合性环境保护基本法，即《环境保护法（试行）》，之后又陆续颁布了一系列重要的环保法规。各地也结合当地实际，制定和颁布了一批环境保护条例。虽然这些法律法规主要针对工业污染问题，但也涉及农业生态保护问题。1980年，首届“农业生态经济学术研讨会”上，引进了“生态农业”这一术语，学术界开始重视农业环境问题。1989年修订《环保法》，明确了土地是环境的要素之一，各级政府应当加强对农业环境的保护，积极防治土壤污染。1995年我国颁布《土壤质量环境标准》，对农业污染问题的重视进一步加强。这一阶段我国社会充分认识到农业环境问题的重要性和严峻性，但受到财政资金的限制，农业环境保护工作还不能全面开展。
进入新世纪以来，我国环保农业发展再上新台阶。我国于2002年制定了《绿色食品产地环境质量标准，规定了绿色食品产地的环境空气质量、农田灌溉水质、渔业水质、禽畜养殖水质和土壤环境质量的各项指标及浓度限值，以及检测和评价方法等。之后，还进一步制定了环境质量标准和A级、AA级农产品质量标准与技术规范，对农产品产地环境质量开始进行管理。地方政府积极配合并将政策进一步具体化，如浙江省出台了地方农产品产地质量标准，在中央政策的基础上结合当地实际，让农业环境评价更具有操作性。2008年，全国能源环保会议上提出，农业环保事关广大农民切身利益，事关全国人民的福祉和整个国家的可持续发展，要切实将农业环保放到更重要的战略地位上，全面建设资源节约型和环境友好型社会。但我国环保农业发展仍存在不同层面的问题：从技术层面看，由于受到众多自然因素和其他因素影响，农业面源污染的成因十分复杂，人们在现有技术条件下难于对该类污染的损害进行观测、评估、监测和治理。从经济层面看，大量使用农药化肥等直接导致农业污染的生产资料能够有效提高产量，为农民带来经济利益。农民在进行生产决策时往往没有动机去考虑污染给社会带来的负外部性问题。从国家战略层面看，农业污染问题与过去数十年中我国的粮食安全战略和产业发展战略有着深刻的内在联系。
二、日本环保农业发展进程及成就
早在明治维新时期，日本开始向西方国家学习先进的科学技术，日本农业也在这一时期开启近代化历程。直到二战后，日本农业才开始迈向现代化，农药化肥的大量使用使得农产品产量大幅提高，但农业环境却遭到严重破坏、农业可持续发展受到严重挑战。在这一时期，环保政策主要对准工业企业的污染问题，《大气污染防治法》等治污法律颁布实施。20世纪60年代，日本基本实现农业现代化。1961年出台的《农业基本法》是以提高农业劳动生产率、缩小工人与农民收入差距为目的，对农业环保问题还未涉及。随着一系列农业法律法规的实施，务农家庭追赶并最终反超了制造业者家庭收入。与此同时，相关的政策体系也带来了诸多负面影响――农产品质量下降、农药残留、水体污染以及土壤退化等。
20世纪70～80年代，受到欧美发达国家环保农业政策和农业污染开始阻滞农业发展的影响，农业环保问题在日本逐渐得到重视，日本社会的农业环保意识开始觉醒。为了解决日益严重的农业环保问题，日本政府开始大力推进循环型和有机型农业，先后出台了《环境基本法》、《推进循环型社会形成基本法》、《农药取缔法》、《土壤污染防止法》等法律，并在1971年成立了全国有机农业研究会，开始将解决农业环保问题作为有效发展农业生产的先决条件。1992年日本政府出台的《新的食品、农业、农村政策方向》中首次正式提出发展“环境保全型农业”的概念，农业发展目标从以前的单纯追求大规模、高效率变为重视农业的多功能和可循环，因此也被称为“可持续性农业”。WTO乌拉圭回合谈判后，日本接受《农业协议》并在农业补贴的方式上作出了较大改变。根据WTO的规则将农业补贴政策用绿、蓝、黄三色进行区分，其中绿色补贴政策是指农业补贴对农产品贸易价格不产生扭曲作用，对农业生态环境的补贴是其中一种重要的形式。日本政府充分利用WTO规则，结合日本环境保全型农业的发展模式，对循环型和多功能型农业加大扶持力度，确保耕地有效利用的同时不破坏农业生态。进入二十一世纪后，日本政府颁布的新《食物、农业、农村基本计划》和《农业环境规范》顺应WTO规则的同时也不削减对农业的支持，将全面实施环境保全型农业的政策推上新的高度。从近年来安倍政府的农业措施上看，农地水环境保护管理直接补贴和环境友好型农业直接补贴政策已然成为其农业补贴政策的重点。具体来看，政府对控制化肥使用，采用传统方式、绿色生态方式进行农业生产的农户提供丰厚的补助金，保证采用环保方式种植的农户遭受的损失额度能完全由补助金弥补。与此同时，还大力发展有机肥的研发和推广，将牛粪和药渣循环利用制成环保高效的有机肥，对这些技术创新的费用和使用有机肥对农产品减产所造成的损失由政府进行直接补贴。在全面实施环保型农业的背景下，日本各地方政府积极响绿色农业发展，日本关西地区的滋贺县率先实施对环境友好型生态农产品进行直接补贴的政策，当地采取的农业生产措施包括将化学农药和化学肥料使用量减少一半以上、使用堆肥、控制污水排放、农膜回收等。当地直接补贴的具体措施是，当年与县政府签约的农户在生产情况得到确认后可以在所出售的农产品上张贴“环境友好”标签，次年得到认证的农户可以得到环境直接补贴。 日本多年来的农业环保政策给农业生产带来了多方面的红利。一是，有效保护了农村地区的生态环境，包括土地、水体和空气。在发展环境保全型农业的政策指导下，农民受到经济利益驱动，自觉改变原有的耕作方式，以有机肥料、生物农药代替化肥、农药的使用，以堆肥的生产技术解决畜牧业生产排泄造成的周边空气和水源污染等问题，同时提高了土壤肥力、改良了土壤结构。二是，提高了农产品质量和竞争力。随着人们对生活品质要求的不断提高，高品质的“环境友好型”绿色农产品越来越受到消费者的青睐，农户选择生态农业耕作方式不但能享受政府给予的高额补贴，同时也能得到市场的认可获得高额利润。三是，加强了国民的环保意识。农产品消费链条一端的农户得到了丰厚的利润和补贴，另一端的消费者得到了健康安全的有机食品。而更重要的是，生活在同一片土地上的人民共同分享着碧水蓝天，人们积极投身于环保型农业的建设中，环保的理念在潜移默化中得到加强。
三、我国环保农业发展路径建议
我国环保农业工作已经进入了快速发展阶段，通过梳理两国在不同发展阶段的政策特点，结合我国农业污染的主要成因，可以从以下路径出发，完善农业污染治理体系：
（一）建立健全治理农业污染的政策法规体系
通过研究日本的农业环保政策法规体系我们不难发现，其具体法律内容细致、针对性强。我国目前虽已制定了一系列的环保法律法规，包括《农业基本农田保护条例》、《土地管理法》等，2014年修订后的新《环境保护法》更是空前严格，然而我国目前尚未出台专门的农业环境保护法律法规，尽管现行法律涉及到了农业环境问题，但相关法条仅仅停留在框架阶段，对于一些具体问题，如可能对农业环境存在破坏的耕作方式并没有具体可操作的政策措施加以规范。对此，应当加快相关专门法规的建设、制定农业环境标准体系，保证农业环保问题有规可循、有法可依，实现我国农业可持续发展。
（二）发挥农业协会在农业治污工作上的积极作用
日本的全国有机农业研究会是日本农业协会的典型代表，自创立以来，从对健康、安全、环境的忧虑出发，指出以经济效益为立场所推动的“近代化”农业将难以满足国民需要，因此转以发展生态农业技术，致力于打造实现人与环境和谐相处的农业新模式，研究会的宗旨契合了农业生产者和消费者的潜在需求，成为推动日本环保型农业的重要力量。在我国，有关农业污染的治理问题，农民群众往往处于被动地位。政府部门在制定政策的过程中很难接收到农民群体的诉求，在政策执行过程中农民群众也只能按“上级领导”要求机械的照搬照做，农业污染治理成效有限。解决这一问题，应当重视介于国家与农业市场主体之间的调节机制――农业协会的作用，赋予其明确的法律地位。农业协会也应以当好国家的“宣传员”和农民的“发言人”为己任，扫除农业环保问题的沟通障碍，使农业环保问题得到高效解决。
（三）借助农业科技创新转变农业生产模式
我国农业发展目前仍处在以透支农业环境为代价换取高产出的阶段，农业科技创新运用于农业生产的机制还不完善。一方面，应当健全农业科技创新机制，推动高校、科研院所积极创新实践，将科研成果转化为绿色农业生产方式。鼓励农业企业参与农业科技创新，对相关企业给予行政审批和税收等方面的便捷与优惠，还可以通过适当的转移支付弥补企业在科技创新过程中可能受到的利益损失，让企业敢于创新也愿意创新，在推动农业生产模式转型升级的过程中享受实惠。另一方面，要鼓励农户采用绿色技术、绿色产品，并对这些农户生产的绿色农产品进行认证，加贴环保标志。同时对采用绿色耕种技术的农户进行补贴，保证这些农户得到更多收益，增强他们的生产积极性，并带动其他农户也参与到绿色耕种中来，从根本上解决农业污染问题。
（四）加大农业环保补贴力度，提高补贴效率
近年来的中央一号文件都提到了加大惠农政策力度的同时要提高农业补贴政策效能。在运用环保补贴解决农业污染问题时，也要注意哪些该补、哪些不该补。对于农药、化肥等对农业生态破坏大的农业生产资料停止补贴、并提高税负，转而对使用有机肥料、生物农药等环保生产模式进行补贴。建立农业生产环境评价标准，对农户的农业生产行为进行测评，测评结果与农业补贴、农业贷款等一系列惠农政策直接挂钩，在保障农户收入的基础上敦促农业生产者改变农业生产模式，改善农业生态环境。
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