城市化进程中失地农民社会保障权利研究
中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0016-05
一、失地农民的法律概念与法律地位
失地农民（又称被征地农民），是指失去土地的农民。对于失地农民法律概念的界定，学者的见解不尽相同，从不同视角进行了定义。刘翠霄认为，失地农民是指原来拥有土地使用权且主要依靠土地产出获得收入作为其生活来源，由于土地征用而失去土地，只获得有限补偿费的农民[1]（p.45）。黄建伟从广义、中义和狭义三种角度界定失地农民，认为广义上的失地农民可以界定为“被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体”[2]。本文所指的失地农民，应从广义上去理解，即全部或部分失去农用地的法律主体。
关于失地农民的法律地位。白呈明认为，失地农民因为土地被征用不但失去了生活保障、就业机会，而且失去了一项重要的财产和财产权，甚至“失去了与土地相关的一系列权益，包括政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持以及由于失地导致的农民对村民自治失去热情，最终将失去对民主政治权利的追求”[3]。在农用地转为非农用地的过程中，政府通常先把农民的土地征为国有，再将土地使用权出让给非农用地单位。征地时往往征地价格相对低，而土地的使用权转让给具体用地单位时，土地使用权的出让价格通常相对高，作为土地所有者的乡村集体和拥有土地承包权的农民实际得到的补偿相对甚少。有关资料显示，农用地征用收入的分配大致是：政府及其机构得六至七成，集体得二至三成，农民仅得10%～15%[4]。在城市化过程中，农民土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基础。现阶段，广大农民缺乏比较完善的基本社会保障，他们所拥有的土地无疑是其抵御各种生活和生产风险的最后保障。虽然失地农民得到了一定的征地补偿费或安置，但许多地区都采取用“货币安置”来补偿农民，补偿标准较低，只能维持短期的生活所需。因此，相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员。“根据对无锡、苏州、宁波等城市征地中失地农民的调查，失地农民再次就业率仅达25%左右。”[5]
失地农民的生活状况不容乐观。沈关宝对东北老工业基地辽宁省的失地农民生活状况进行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是说，土地被征用与农民生活水平的下降直接相关。失地农民失去了土地使用权后，身份变得十分尴尬，生活在城市又没有城市居民的身份，难以获得相应的待遇或保障。国家统计局调查显示，在全部调查对象中，有70%的失地农民因为征地生活受影响，60%在失地后生活困难，81%对未来的生活有顾虑。其中，担心养老问题的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%[7]。从中可以看出，在得到补偿费后，短期内失地农民生活水平可能提高，但有限的补偿费不足以使失地农民生活有保障；农民如果不能提高技能尽快地实现再就业，又没有完善的社会保障措施，其日后生活仍存在风险。
二、失地农民社会保障法律制度存在的问题
我国关于失地农民社会保障的法律法规，除了《社会保险法》、《物权法》以外，还包括《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅转发劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，以及劳动和社会保障部等《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等。我国各地区都很重视失地农民的社会保障问题。如2005年辽宁省人民政府办公厅印发了《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，对失地农民在养老、医疗和最低生活保障等方面提出了有针对性的办法。但各地的立法实践差异较大，而且保障单一、保障水平比较低。这些法律法规并不能全面保障失地农民的权益。
（一）失地农民社会保障立法滞后且立法较为原则
失地农民社会保障立法明显滞后，各行其是。我国的二元经济、社会结构，在社会保障方面表现为城市的社会保障水平明显高于农村。由于农村家庭联产承包责任制的推行，土地对农民来说，既是其主要的经济来源，也是农民的基本保障。农民失去土地后，其基本保障也随之消失，因而就需要将失地农民纳入城市社会保障体系中，但实际在大多数地区没有实现。西方发达国家社会保障制度以立法先行为显著特征。现代文明国家也都把社会保障权作为公民的一项基本权利。我国《宪法》中规定了公民享有社会保障权，但至今只有一部《社会保险法》出台，其余社会保障方面的立法层次都比较低，而且适用的对象主要是针对城市居民或妇女、老年人、失业人员、退休人员等。《社会保险法》仅在第96条中对失地农民社会保险问题进行了原则性规定，并没有具体可执行的标准。具体到各地方，相关法律法规也不具有可操作性。如从辽宁省的相关法律法规看，涉及失地农民的只有2005年辽宁省人民政府办公厅印发的《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，且主要是原则性规定，可操作性不强。因此，在实践中各地区的具体做法差异较大，大多数参保失地农民都由于缴费基数低而并不能保障其基本生活。这主要是由于社会保障资金不足造成的。“据测算，沈阳等大城市的社会保障成本在8万元/人以上，而目前征地补偿费一般都低于社会保障的参保门槛，只有沈北新区和浑南新区等地价较高、地区财政实力雄厚的少数几个地方，将被征地农民基本上纳入了城市社会保障体系。”[8]
（二）失地农民未获得平等的社会保障权 失地农民在土地被征用前，还有土地保障；在失去土地后，失地农民失去了保障的基本依托。在当前社会保障体系缺失的情况下，农民不仅失去了土地，而且失去了土地所能带来的相关财产权利和社会保障权益，包括就业机会、基本生活保障以及土地继承权、直接收益权、资产增值权等。同时，现行的货币安置仅为失地农民提供了必要的生活补偿，而且补偿标准过低。此外，失地农民无法获得平等的医疗保障。2003年以来，我国的新农合制度为农民提供了一定程度的医疗保障。失地农民根据国家政策也被纳入新农合的保障中，但由于医疗保障水平不高，难以满足看病需求。失地农民并未取得与城市居民同等的医疗保障权利。杨佳良对陕西关中地区失地农民社会保障满意度的调查结果显示，对总体社会保障很不满意和不太满意的调查对象占到总数的53.76%，满意度比较低[9]。失地农民的状况在不同区域存在着差异，经济欠发达地区农民收入在失地后明显降低，而在上海等经济发达地区的情况有所不同，其重要原因之一是有完善的社会保障[10]。可见，要改善失地农民的生活状况，就需要完善失地农民社会保障法律制度。
（三）农村土地产权、土地征用以及法定安置途径方面存在的问题
我国《土地管理法》第8条明确规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村及郊区的土地归农民集体所有。而何为“农民集体所有”在相关法律中的理解并不相同。《民法通则》第74条解释为“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”。村农民集体所有的土地，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同样的理解。但是，在实践中，“农民集体”是一个抽象的权利主体。也就是说，法律上规定的权利主体无法在实际中享有现实的经济权利。这导致在土地征用过程中，主体间相互争夺利益、推诿责任，而农民的利益得不到保障。
与世界大多数国家相同，为了防止公权力对私权利的侵害，我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，法律中没有明确的规定。在现阶段土地征用制度不完善的情况下，易发生公私不分明的情况，进而侵害被征地农民的利益。此外，在土地征用法律关系中主体的地位在事实上不平等，由此产生的法律关系也不是平等主体之间基于双方意思表示一致而达成的协议，而是征地者将其单方的意愿强加给农民――征用者只要打着“公共利益”的旗号，就可以置农民的意志于不顾。实际上，根据法律的规定，国家对土地的征收是单方行政行为，而被征地农民必须无条件地遵照执行。根据现行的征地相关法律规定，农用地转变为建设用地前，土地所有权要先收归国有。由于农民只拥有对土地的承包经营权，并不拥有所有权，即在现行的法律体制下，被征地农民处于弱势群体的地位，而且很难通过自身努力得到改变，被征地农民在征地过程中的主体地位难以体现，因而在征地过程中处于被动的地位。我国土地征用法规和政策（包括各地方的法规和规章）主要规定了征地的程序和违法应承担的法律责任等，但未提及土地所有者及其成员在土地征用中享有的权利；而在湖南省、福建省、山东省、苏州市等地的很多地方性法规、规章中，甚至规定了其有“不得妨碍和阻挠”的义务。虽然土地征用是国家行为，但也不能因此就取消了权利主体的民事权利。因为土地征用给予补偿的前提是民事主体的民事权利，如果没有相应的民事权利，补偿就没有了法律依据。
此外，我国的征地补偿标准并不科学，水平较低。现行征地制度规定的征地补偿费是按土地的原用途的年产值倍数来测算的，这种补偿标准没有考虑到土地实际上也是农民的保障手段，并且把农民排除在土地增值收益分配体系之外。
三、完善失地农民社会保障法律制度
公平的社会保障法律制度是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。在我国，随着城市化进程的推进，失地农民数量不断增加。据世界银行统计，2007年我国城市化率为44.9%；据估算，2020年我国的城市化率将达到55.9% [11]（p.93）。在城市化的进程中，数量愈来愈多的失地农民的社会保障问题成为非常突出、亟待解决的重要问题。虽然各地也进行了一些有益的尝试（如北京、上海、浙江嘉兴等地），但目前我国还没有一部保障失地农民权益的全国性法律。失地农民问题是国际社会中许多国家在城市化、工业化的过程中都曾经遇到的重大经济和社会问题。英国、美国、日本等国都建立了严格的征地补偿法律制度和比较完善的社会保障法律制度，构建起完善的再就业培训制度。因此，当务之急应根据法律再结合本地区实际情况，从以下五方面来保障失地农民的社会保障权利。
（一）建立失地农民的养老保险法律制度
目前，我国农村养老方式主要是依靠传统的家庭养老模式。由于农民失去土地后，没有了基本的生产资料，单纯依靠这种养老模式具有一定的社会风险，因而需要从根本上消除被征地农民对养老问题的顾虑。建立失地农民养老保险制度应本着以“以土地换保障”为总体构想。在这方面《社会保险法》已经进行了规定，其第96条规定：征收土地的同时，应对失地农民的社会保险做出足额安排。但是，“足额”具体如何确定并没有明确的规定，因此，实施起来各地标准有所不同，导致失地农民无法获得完善的保障。这就需要根据《社会保险法》制定《失地农民社会保障条例》来明确保障标准，还应考虑各地的不同情况，建立多层次的养老保障体系。失地农民可以划分为两种情况：一种是已经作为城镇中就业人员的，可以将其纳入城镇养老保险；另一种是由于各种原因无法就业的，则可为其单独立法，既有别于城镇养老保障，也有别于农村的养老保障。我国一些地区（如浙江省、江苏省、广东省等）已经开始进行了一系列可行的探索。实现养老保障的一体化，目前非常棘手的问题是养老保险资金的来源问题。笔者认为，可以通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。立法中应明确规定养老保险资金由政府、集体、个人共同负担，以及三者的负担比例。在具体的费用来源上，政府承担的部分可从土地出让金中列支，集体承担的部分可从土地补偿费中获得。同时，还要健全养老保险基金的管理及运行法律制度。养老保险基金的投资运营关系到国家的发展和广大农民的切身利益。必须健全社会保障领域的法律法规，依法赋予监督主体相关的监督职责；养老保险基金的管理机构与经营机构应该分别设立，以达到相互制衡的作用。 （二）建立多元化的医疗保障法律制度
失地农民在失去土地保障后，虽然受新农合制度的保障，但并未全部被纳入社会医疗保险体系中。因此，失地农民的医疗保障成为迫在眉睫的问题之一。目前这种依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段促进医疗保障制度发展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通过立法解决失地农民的医疗保障问题，使失地农民医疗保障做到有法可依。应根据实际情况，尽快制定适应市场经济体制的社会保障法规及实施细则，规定失地农民医疗保障的原则、性质和组织结构等。由于我国各地经济发展水平不同，还不具备把所有失地农民均纳入社会医疗保险制度的条件。因此，应根据当地的实际情况，通过地方立法建立多形式、多层次的医疗保障法律制度。浙江省在这方面进行了积极的尝试，该省11个地区中已经有10个地区，二十多个县（市、区）针对失地农民，就保障对象、保障资金管理、养老、就业和医疗以及相关工作，出台了试行办法和实施细则，其中也包括解决失地农民医疗问题的一些尝试。在建立失地农民医疗保障法律制度中，最先应建立的是大病住院保障法律制度。政府要积极承担起社会保障的责任，同时发动社会力量，解决资金缺口。从法律制度角度看，最根本的解决办法是积极创立新型合作医疗保障法律制度。
（三）建立失地农民最低生活保障法律制度
最低生活保障应覆盖全体公民。但是，目前我国对社会保障的投入还不足以实现在全国范围建立低保制度尤其是相同标准的低保制度。因此，应加大最低生活保障方面的投入，各省、直辖市应因地制宜，通过地方立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律制度。在立法中应当合理界定保障对象。凡是生活水平低于最低生活保障标准的失地农民都应该得到保障，其中既包括无劳动能力、无生活来源、无法定抚养、赡养人义务的未成年人、老年人，也包括因残、因灾、因病致贫的，有一定经济来源但生活水平低于当地或国家规定的最低保障线的居民。
关于最低生活保障的标准。由于最低生活保障标准的发展在某种程度上具有不可逆性发展的特点，而且我国地域辽阔、各地经济发展差距较大，因而现阶段应当结合经济发展水平确定标准，地区之间可以有所差别。既要考虑满足当地基本物质生活需要，还要考虑地方财政的承受能力。同时，也要将差距控制在合理范围内，做到“差距合理、底线公平”。
（四）建立就业和社会服务保障法律制度
失地农民由于缺乏受教育或培训的机会，一旦失去土地，将面临巨大的就业风险。因此，需要通过立法建立和完善失地农民就业保障机制。一方面，可以通过立法鼓励用人单位招收失地农民，如对招用失地农民的企业给予一定的税收减免等优惠政策；另一方面，政府可以鼓励农民自主创业，在制度上向自主创业的失地农民倾斜，并设置相对优惠的创业条件。除此之外，还应当完善相关法律援助制度。由于失地农民是弱势群体，应通过立法将失地农民作为法律援助的对象明确下来，以保障他们的权利在受到侵害时能够通过法律援助得到及时的法律救济。（五）完善农村集体土地产权、土地征用法律制度
在以农村集体土地所有制为基本政策的前提下，应充分重视农民的权利。征地过程应是建立在平等前提下的物权交易过程。建议对现行有关土地征用方面的法律条款进行修改，明确界定何为“公共利益”。国家制定交易规则，以此来制衡某些地方政府受利益驱使过度征地，杜绝征地过程中有可能出现的公私不分的混乱现象。充分发挥市场作用，给农民以公平的补偿。通过法律，明确被征地农民权利主体的地位。此外，还要重视土地征用程序，通过程序正义达到实质正义。
