农村基本公共服务均等化的现实困境与破解之道
中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）03-0074-04
国家基本公共服务体系“十二五”规划》（下简称《规划》）设专章阐述基本公共服务均等化，《规划》提出，“基本公共服务均等化指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”，但当前“我国基本公共服务面临的供给不足和发展不平衡的矛盾依然十分突出，农村基本公共服务还没有得到充分保障。长期以来我国实行非均衡的城乡公共服务供给制度，导致农村基本公共服务供给主体面临严重缺位”。[1]而实现基本公共服务均等化，既是构建社会主义和谐社会的必然要求，也是全面建设服务型政府的内在要求。因此，研究当前农村基本公共服务均等化存在的问题和解决路径，对2020年争取基本实现基本公共服务均等化的《规划》目标，意义重大。实现基本公共服务均等化目标的重点和难点在农村，所以，本文拟针对当前农村基本公共服务面临的困境，探讨破解困境政策建议的可行方式。
一、农村基本公共服务均等化现状
2006年完成农村税费改革后，农村公共服务供给机制发生彻底转变，政府投资成为农村公共服务的主要来源，“政府投资采取竞争性转移支付与普惠式转移支付两种主要方式”，[2]前者是以项目制的方式，自下而上申请农村公共服务项目；后者面向所有符合条件的农村或农民，如村级组织运转经费、农业综合补贴、合作医疗、新型农村养老保险、农村低保、农村危房改造等。
以项目制为主要内容的竞争性转移支付存在的主要问题是，农村需要运作各种外部关系争取有限的项目资源，导致公共服务向富村集中，成为地方政府集中资源打造的亮点和政绩，造成的结果是公共财政资源高度集中，无法实现基本公共服务均等化目标，而且大多数项目最终落地的是那些有建设基础和一定财力的村庄，导致绝大多数财力不丰厚的村庄无法实现公共服务项目落地。自上而下发包的农村公共服务项目，由于“项目的导入与村庄内部真实的公共服务需求发生错位，因此即便项目进入村庄，也有可能因为忽视村庄的自主性和实际的真实需求，从而对村庄造成损害，甚至有可能导致村集体破产和村社会解体”，[3]因此这种竞争性的项目制无法实现农村基本公共服务均等化的目标，导致“原始公共服务目标的脱靶”。[4]以项目制形式运作的“一事一议”和“一事一议财政奖补”，存在的主要问题，一方面是事难议、议难决、决难行，另一方面尽管从“2008至2012年全国各级财政累计投入一事一议财政奖补资金1697.8亿元”，但“到2012年全国开展一事一议筹资筹劳的村占总村数的比例仅为37.3%”，[5]全国仍有超过60%的村无法通过这种政策安排获取农村基本公共服务，因此这种运作方式同样无法实现农村基本公共服务均等化的目标。就普惠式转移支付来说，这些名目繁多的转移支付对象除村级组织运转经费外，其他都直接面向农民个体，而村级组织运转经费的数额很低，这笔转移支付仅能保证主要村干部的补贴和村组织基本运转，却无法提供农村亟需的基本公共服务，导致“村组织作为农村公共服务提供关键性支点的动摇，农民陷入自组织的集体化困境”。[4]因此，壮大村组织使之成为农村基本公共服务的关键性支点，是当前农村基本公共服务供给的突出问题。
由于当前村组织的公共服务能力存在巨大差异，公共服务供给状况差距巨大，少量公共服务能力强的村组织，获取了更多的转移支付资源，与农村基本公共服务均等化的目标渐行渐远；而更多的村组织受制于财力有限，无法供给农村亟需的基本公共服务。“如何在公正的前提下，帮助农村改善公共产品的供给不足，是城乡统筹在为乡村治理提供物质支撑方面最需要的制度创制”，[6]因此，当前既有的农村基本公共服务供给机制需要政策创新，既要实现农村基本公共服务均等化，也要保障村组织长久的公共服务能力，尽快解决当前农村基本公共服务供给面临的困境。
二、农村基本公共服务均等化的三大困境
1.村组织运转经费无法保障公共服务能力。税费改革后政府公共财政对村组织的转移支付，仅限于村级组织运转经费，农村基本公共服务均等化却没有标准化的转移支付，即税费改革后用村组织转移支付取代了之前制度化的村级三项提留。依据2009年中办、国办发布的《关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的意见》（下简称《意见》），村级组织运转经费主要保证村级组织实施村级管理的需要，应“主要依靠发展农村集体经济、壮大村集体经济实力、增加村级收入来保障，政府给予适当补助”，其目的是确保村级组织正常运转，村级组织运转经费的补助范围包括村干部报酬（35人）、离任村干部待遇、村办公经费和其他必要支出等。从各地补助金额看，各地补助标准差距较大，如四川省2009年村均补助10万元，江苏省从2010年起村均12万元，福建省从2014年起村均不低于8万元，江西省2010年村均5.4万元，青海省从2013年起村级组织运转经费7.5万元。[7]
这项政策安排确保了村组织的基本运转，但这些标准不一的补助仅能维持村组织的基本运转，无法确保村组织的基本公共服务能力，更无法实现农村基本公共服务均等化的目标，因为村组织基本公共服务能力没有制度化的财力保障，尤其在村组织丧失制度化收入来源的情况下，村组织除少数财力较好外，大多村组织没有收入来源，甚至处于零收入的尴尬境地。连运转都普遍困难的村组织自然缺乏提供农村基本公共服务的能力，无法实现农村基本公共服务均等化的目标。 2.竞争性转移支付导致资源向富村集中。税费改革后的农村公共服务，政府投入取代之前的村组织成为主要的投入来源，政府供给农村公共服务采取竞争性转移支付和普惠式转移支付方式。从上述分析可知，这两种转移支付方式都无法实现农村基本公共服务均等化目标。竞争性转移支付使得农村公共服务资源向富村集聚，多数财力困难的村组织难以获取竞争性转移支付，缺乏提供农村基本公共服务的能力。普惠式转移支付主要对象是原子化的农民个体，而自组织化的农民无法供给亟需的农村公共服务。“重要的政府治理和社会治理行为，都应当有相应的标准可以遵循，从而切实提升国家治理和社会治理的规范化和制度化水平；标准化是社会现代化的一个基本要素，与国家治理的现代化密不可分”，[8]要实现农村基本公共服务均等化目标，需用标准化公式取代以竞争性转移支付为主的农村基本公共服务供给方式，从而实现基层治理的现代化。
3.农村公共服务标准化试点的困境。农村公共服务标准化试点已写入2014年的中央一号文件，但从已采取的农村公共服务标准化试点措施看，由于存在以下两方面的问题，导致农村公共服务均等化目标仍难以实现，甚至会扩大现有的农村基本公共服务不均现象。
其一是均等化的推进机制仍以传统的竞争性项目制为主要方式，如国务院农村综合改革小组办公室主任王卫星指出，“各级相关职能部门负责相应项目的组织和指导工作，包括项目申报、项目建设的管理和指导”，通过传统的竞争性项目制实现“建立农村公共服务标准化合作推进机制”的目标。而竞争性项目制的后果是资源向富村集中，与均等化目标渐行渐远。
其二是农村公共服务均等化的职能承担主体是县乡政府。“试点以县市政府为承担实施单位，县市各相关职能部门根据职能定位和工作任务，分工协作，紧密结合当地经济发展水平和财政收入水平，具体制定与当地发展相适应的标准体系。”[9]这意味着县市以下政府（主要是县乡政府）是农村公共服务均等化的责任主体。由于县乡政府财力弱小、支出责任庞杂且各地财力差距大，因此完成农村公共服务均等化的任务超出了县乡政府能力，为完成上级政府布置的农村基本公共服务均等化任务，其必然会采取一些对策以完成任务，如集中资源打造政绩亮点，在上级验收时去集中资源打造的亮点村现场验收等，因此无法实现农村基本公共服务均等化目标。
从上述当前农村基本公共服务面临的困境看，要实现农村基本公共服务均等化的目标，需要在现有政策安排的基础上，进行必要的政策创新，以达到2020年基本实现基本公共服务均等化的《规划》目标。
三、实现农村基本公共服务均等化的建议
1.政策创新要弥补现有政策安排的不足。要实现农村基本公共服务均等化目标，需要弥补农村基本公共服务均等化的公共财政缺位，这需要至少从两方面克服现有政策安排的不足：其一，摆脱以项目制实现农村基本公共服务均等化的传统做法，大大降低项目制在农村公共服务转移支付中的比例，代之以可操作的标准化的因素测算法，对所有村组织的基本公共服务通过转移支付予以长期的保障；其二，要根据财力和事权对等的原则，将农村基本公共服务均等化的责任承担主体，从当前的县乡政府转移到中央政府。一方面这符合十八届三中全会《决定》规定的原则：“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任”，毕竟中央政府集中了一半左右财力，而“中央财政本级支出只占全国总支出15%”。[10]另一方面在全国范围内实现农村基本公共服务均等化的目标，超出了地域性而具有全国性特点，根据当前中央和地方财力与支出责任的现状，由中央政府承担农村基本公共服务的转移支付职能，改变当前把支出责任推给财力弱小、支出责任庞杂、财力差距大的县乡政府的现状，才能真正实现农村基本公共服务均等化的目标。
2.在法律中明确农村基本公共服务供给的各级政府责任。从世界范围内的农村公共服务供给的模式看，虽然各个国家向农村供给公共服务的范围不尽相同，但面向农村的基本公共服务一般都按照明确的法律规定，由各级政府共同提供。各个国家向农村提供公共服务有两个共同的特点：一是向农村供给基本公共服务的范围，尤其是基本的社会性服务项目大体相同；二是各个国家的政府面向农村居民提供的公共服务，在范围和具体内容上与面向城镇居民提供的公共服务鲜有区别，各级政府农村公共服务供给责任划分和经费保障，在宪法或有关法律中有明确的规定。而我国关于农村公共服务的供给职责和经费保障，迄今并没有具体的宪法或法律规定。为实现农村基本公共服务均等化，应借鉴域外做法，在法律中明确农村基本公共服务的各级政府责任。
3.协调解决农村基本公共服务均等化的资金来源。农村基本公共服务均等化的支出责任转移到中央政府后，在中央政府的财政大盘子里如何安排呢？假如以每年村均转移支付30万元算，全国60多万个村的转移支付超过1800亿元。其实中央政府并不需要专门从财政盘子中切这么一块出来，只需要对现有的农村公共服务供给方式进行必要的调整即可。“中央各部门掌握专项转移支付项目发包的支配权，中央的一些部、委、办手中掌握着大量的专项资金，拥有资源的配置权，仅与社会主义新农村建设有关的项目就高达94项”，[3]因此，农村基本公共服务均等化的支出责任转到中央政府后，所需经费可从压缩不同部、委、办掌握的项目中来。当前以项目制运作的一事一议财政奖补资金，应归并到农村基本公共服务均等化转移支付中，其它面向农村公共服务供给的大多项目也要归并。
2015年2月发布的《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》明确要求，“清理整合专项转移支付；逐步取消竞争性领域专项转移支付；建立一般性转移支付稳定增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。”根据这个政策规定，本文提出压缩专项支付比例作为农村基本公共服务均等化转移支付的资金来源，具有一定的可行性。
4.以统一明确的转移支付公式确定农村基本公共服务均等化的转移支付金额。农村基本公共服务均等化的转移支付，是否要对全国60多万个村组织划定同样的标准？对此，成都市作为全国仅有的两家统筹城乡综合配套改革试验区之一，在村组织公共服务转移支付方面做出了大胆探索，但其无论穷富一律40万元专项资金的做法却不利于农村基本公共服务均等化。对村组织公共服务转移支付，不能实行全国一致的标准，需要确定一些主要的相关因素，如村集体收入状况、人口数量、是否连片特困地区等，不同关键因素设定合适的权重，根据这些因素和指标权重，设定村组织公共服务转移支付的公式。总原则是村集体收入低、人口数量大、连片特困地区等因素的村组织，公共服务转移支付数额大。在统一的转移支付公式下，中央政府对村组织公共服务的转移支付，能避免富村获取更多资源的不合理现状，限制政府部门的相关工作人员在项目审批中的巨大自由裁量权，同时也有利于政府部门简政放权和廉政建设。 从国际范围看，政府对全国范围内无论城乡实行无差别的均等化公共服务，用统一明确的公式进行转移支付是比较普遍的现象，如德国国民无论其生活在德国的哪个地区，都有权利享受基本相同的公共设施和服务，政府通过财政转移支付把《基本法》规定的“公民生存条件一致性”原则贯彻到实处。德国农村的公共事业项目所需资金全部由政府预算保障，由联邦政府或州政府委托地方政府实施的项目，相关全部支出以上级专项转移支付的方式保障；法律规定属于地方政府承担的公共事业建设支出，由各级政府共同承担，对地方政府的转移支付按照既定的明确公式统一为地方拨付资金。当前我国“财政收入向上级政府特别是中央与省政府集中，但在具体的财政支出责任分配方面却无相应的法律规范，在农村公共服务供给上没有清楚明确的公式或规章可循”，[11]而通过上下级之间党政系统层层向下转移支出责任，则是一个比较普遍的现象。如此导致财力最为薄弱的基本政府实际承担了远超自身财力的财政支出责任，这是农村基本公共服务难以保障的重要原因。
当前我国农村公共服务支出责任需要用统一明确的转移支付公式，为村组织公共服务供给提供可预期的法定化保障。农村基本公共服务均等化应完全由政府预算提供，由当前财政仅保障村组织正常运转，扩大到保障农村基本公共服务均等化，依据标准化公式实行无差别、无条件的转移支付，从而改变当前财力层层上收、支出责任层层下移的有悖职能法定的混乱状况。
5.完善农村公共服务诉求表达机制。村组织基本公共服务的财政转移支付，虽从政策上确保了村组织的公共服务能力，但却未必一定能实现农村基本公共服务均等化的目标。从外部导入的财政资源需要结合农村公共服务诉求的真实表达，才能确保村组织提供的基本公共服务真正符合农民的意愿。农民通过何种方式准确表达集体场域下的公共服务诉求，这涉及 “改善乡村治理机制”问题。“富人治村”和“维持会”是当前村民自治实践的两种典型样态，这两种样态下村组织的主要职能是完成乡镇布置的指标任务。其实并非仅仅东部地区的村组织属于“富人治村”的样态，在中西部地区的村组织同样具有这个特点，或者说，中西部地区的村组织兼具“维持会”和“富人治村”两个特征，只是“富人治村”在东部地区更加明显而已。无论是“富人治村”的东部还是兼具两种特征的中西部村组织，在改善乡村治理机制方面存在一个共同的问题：村庄内部的民主资源有待开发，应通过发挥民主调动起村民参与村庄治理的积极性。在这个基础上，才能建立起集体场域下公共服务诉求的准确表达机制，从外部导入的财政转移支付资源才能真正起到作用。
国内一些地方在农民公共服务诉求表达方面进行了探索，如成都市采用村民议事会的做法，在把村庄公共服务纳入公共财政的同时，试图建立起农民公共服务诉求表达机制，通过层层选代表组成村民议事会，讨论村庄的公共服务需求。虽然存在一些问题，如议事会成员积极性不高、议事要补助、村民对与自己切身利益不相关的公共事务漠不关心等，[12]但总体看取得了一些成效。亚里士多德说，凡为最大多数人所共有的东西最不为人所关心，因此农民公共服务诉求的准确表达需要建立在这个客观基础上，比如每户可以提出一个自己认为最迫切解决的公共服务事项，一个几百户的村汇总后，可以村民议事会或村民大会的方式投票，票多者可列为村组织供给的公共服务事项，这样既顺应了村民只关心自己切身利益的客观现实，也能比较好地体现民意。因此根据当前乡村治理的客观特点和存在问题，需要通过发挥农村民主调动村民表达真实公共服务诉求的积极性，放手让农户自己来表达所认为最需要供给的公共服务，再通过票决的方式选择村组织提供的公共服务事项。只有基于真实民意基础上的农村基本公共服务均等化，才是有效的公共服务供给。
