非公有制企业参与国有企业改革策略研究
中图分类号：F27 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）03-0109-02
2015年8月，中共中央、国务院下发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出：“鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。”这为非公有制企业参与国有企业改革提供了政策保障并指明了方向。非公有制经济近年来在国家的大力支持下，发展环境不断优化，规模持续扩大。目前数量已占全国企业总数的80%以上，注册资本占全国总额的四成，为参与国有企业改革打下了坚实的基础。但由于政策体制等原因，目前非公有制企业参与国有企业改革的渠道并不顺畅，依然有很多困难需要解决。因此，新形势下非公有制企业如何顺利参与国有企业改革是社会各界需要共同探讨的重大课题。
一、非公有制企业参与国有企业改革的意义
（一）调整所有制结构，打破国企垄断
结构主义经济学认为，合理的结构是生产力，是经济增长的发动因素；扭曲的结构是阻碍力，是经济增长的限制因素。改革开放以来，我国公有制经济和非公有制经济的比重不断变化，非公有制经济快速发展，所有制结构日趋合理，有效助推了国民经济持续发展，增强了经济社会发展活力。但近年来，国有企业利用行政资源优势抢占了许多新生市场的高地，获得高额垄断利润，极大地挤压了非公有制经济的发展空间，使得不同所有制经济成分的冲突日趋升级。为改变不合理的经济结构，国务院先后提出了“非公36条”和“新非公36条”，鼓励民间资本进入垄断行业，但收效甚微。因此，党的十八届三中全会明确提出：“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。”
（二）发挥市场资源配置作用，打破政府行政垄断
在社会主义市场经济体制下，资源配置应由市场发挥决定性作用。然而，由于政府行政性垄断的存在，非公有制经济没有获得与公有制经济平等的发展空间和机会，市场资源配置作用难以真正发挥出来。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，就是对目前错误做法的纠正，目的是通过赋予非公有制经济更广泛的发展机会和空间，逐步获得与公有制经济平等的地位，逐渐凸显权利配置资源的作用，让市场而不是政府发挥资源配置的决定性作用。而发挥市场配置资源的决定性作用，在客观上就要求打破所有制藩篱，让不同所有制经济成分的企业依据市场规律融合发展，而不是彼此排斥[1]。
二、当前非公有制企业参与国有企业改革存在的障碍
（一）思想认识障碍
目前，在理论界、企业界及政府部门对于非公有制企业参与国有企业改革还存在不同看法和担忧，没有形成改革凝聚力。
一是担心非公有制企业参与国有企业改革会动摇公有制的主体地位。有些人认为，非公有制经济与公有制经济是此消彼伏的关系，非公有制经济不断增长会导致公有制经济的比例逐渐减少。因此，鼓励和支持非公有制经济的发展，有可能会动摇公有制的主体地位。学者昆仑岩就认为，要正确处理非公有制经济与公有制经济的关系。欧洲国家在私有化、自由化浪潮中付出了沉重代价，但即便这样，它们目前仍保有相当高的国有化程度，国企投资占全国投资总额的比重一般都在20%以上。而我国2008年末在全国企业资产中国资仅占23%。中国作为处于后起现代化进程中的社会主义国家，国有经济所占比重总体上不能再降低，否则中国特色社会主义经济基础名存实亡[2]。
二是担心非公有制企业参与国有企业改革会造成国有资产流失。20世纪八九十年代，国家推出“抓大放小”的战略，国有企业采取改组、兼并和出售等形式进行自我改革。在实施过程中，由于监管缺失等因素，国有资产在改革中流失严重，成为一些人的私有财产。当十八届三中全会提出鼓励非公有制企业参与国有企业改革后，各种忧虑就开始涌现。全国政协经济委员会副主任王永庆对混合所有制改革可能造成的国有资产流失表示了担忧。他认为，国企改革从20世纪80年代初一直到现在，大概三十几年一直在做，这中间几经反复，虽然主流是好的，但也留下了国有资产流失的“后遗症”[3]。
（二）权益保护障碍
一是非公企业话语权障碍。非公有制企业参与国有企业改革，如果国有企业的规模很大，持股比例较高，那非公有制企业就会缺乏足够的决策权和话语权，难以真正参与企业的生产与经营。温州中小企业促进会会长周德文表示，民间资本的需求很明确，一是话语权，不仅要允许民营资本参股，也要允许他们控股或者并购，这样才是比较彻底的改革。调查数据显示，73%的民营企业家担心如不能控制股权则失去话语权[4]。因此可见，话语权和决策权是非公有制企业参与国有企业改革的根本性因素。
二是国有企业职工权益障碍。非公有制企业参与国有企业改革，如果非公有制企业实现控股，国有企业的职工身份将被置换，各种福利难以得到保障。此外，企业员工持股是维护职工经济利益，激发企业活力和员工积极性的主要举措，但社会上争议一直不断。因此，解决职工的身份转换及维护职工的经济利益是非公有制企业参与国有企业改革关键环节。
三、新形势下推动非公有制企业顺利参与国有企业改革的对策
（一）解放思想观念
1.深刻理解两个“毫不动摇”。十八届三中全会明确提出：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。”坚持“两个毫不动摇”，是我们运用生产力和生产关系基本原理，结合我国具体国情所做出的现实选择。一方面，我国走社会主义道路要以公有制为经济基础，这对于增进人民福祉、保障公平正义、逐步实现共同富裕具有决定性的意义。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制的主体地位，任何时候都不能将全盘私有化作为改革发展的选项。另一方面，我们所建设的社会主义还处在初级阶段，多层次的生产力水平从客观上要求有多种所有制与之相适应。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，任何设计都不能主观地超越这一阶段[5]。 2.深刻理解互补合作的必要性。目前，随着各项红利逐渐消逝，国有企业虽然规模不断扩大，资本回报率却在迅速下降。财政部数据显示，截至2013年底，全国非金融国有企业总资产已达91.1万亿元，但净利润总额仅2.4万亿，同比增长5.9%，国务院国资委主管的113家央企2013年利润总额为1.3万亿，同比仅增长3.8%，两者均显著低于同期GDP增速[6]。鼓励非公有制企业参与国有企业改革就是要促进国有企业和非公企业互补合作、协调发展。一是可以促使非公企业和国有企业在平等竞争中相互促进，特别是对国有企业形成加快改革和发展的压力，有利于加快国有企业的改革进程。二是有利于国有企业建立现代企业制度，完善法人财产权和法人治理结构，实现所有权和经营权分离，形成企业内部的制衡机制和科学的决策机制。
（二）破除体制藩篱
1.打破行政性垄断。“非公36条”和“新非公36条”的实践效果甚微，主要原因是政府行政垄断依旧严重，审批权限下放有限。新形势下，非公有制企业参与国有企业改革必须要打破各种形式的垄断，特别是行政性垄断。政府相关部门要解放思想，高度认识非公有制企业参与国有企业改革的重要意义。在市场规则制定和执行上，要做到平等、公正，杜绝在公共资源配置上各种形式的暗箱操作，真正实现市场主体间不分公私的平等交易、平等参与、平等进入、平等竞争、平等发展。
2.打破国有企业“一言堂”的局面。要激发非公有制企业参与国有企业改革，发展混合所有制的积极性，需要营造公开、公平、公正的市场环境，保护股东利益，尤其是小股东利益。首先，要建立现代企业治理制度，建立真正意义上的董事会，从法律上或者章程中要规定董事对中小股东的义务，让非公有制企业在董事会里拥有真正的决策权，达到利益共享、民主决策的混合所有制。其次，要加快推动垄断领域改革，破除各种隐性障碍，制定非公有制经济进入垄断行业的实施细则和办法，允许非公有制企业在一些关键领域相对或绝对控股。最后，要建立与现代企业制度相配套的独立司法体系，保证出资人作为股东所拥有的一切合法权益。在法律层面需要增加保护中小股东权益的一般性规则，明确大股东的民事、行政和刑事责任，规范大股东行为，保证各个投资主体能够处于平等的地位，能够相互监督、制约，防止任何一方滥用自己的权利和权力。
（三）完善配套政策
1.建立现代企业制度，防止国有资产流失。习近平总书记在2014年“两会”期间说：“要吸取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会。改革关键是公开透明。”建立现代企业制度，建立符合市场经济要求的管理体制、运行机制和监督机制，强化公开透明和规范运作，可以有效防止国有资产流失。现代企业制度是以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度。通过现代企业制度多方主体的相互制衡，能够规范混合所有制改革的流程、步骤、手段和途径，做到公开、透明、有法可依，是避免国有资产流失的最好办法。因此，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，完善现代企业制度，形成更加市场化的运营机制。
2.完善员工持股制度，保障企业职工经济权益。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。实行企业员工直接持股，是国有企业改革的重要措施，是关系到非公有制企业顺利参与国有企业改革的重要举措。推行混合所有制、鼓励企业在改革过程中实行企业员工持股，可以更好地调动员工的积极性，更好地将员工的利益与企业紧紧结合在一起。尽管在过去的实践过程中出现了一些问题，但我们也不能因噎废食，停滞不前。在新一轮国有企业改革中，我们应当继续完善员工持股制度，保障企业职工经济权益，助推非公有制企业参与国有企业改革，发展混合所有制经济。
