我国森林旅游景区生态安全的IRDS分析
中图分类号：S788.2；X171.4
文献标识码：A
文章编号：1671-3168（2016）01-0064-06
Abstract： According to the Institutional-Regulatory-Disturbance-Security （IRDS） model， it found that there are serious ecological security issues， such as decreases of resources and environment， destruction to vegetation in suffered varying degrees， disturbed or harm on animals in some of China′s forest scenic spots. These issues revealed the follows reasons： environment-related regulations of scenic spot lagged the needs of its environmental protection； the managers had tendency to get benefits from social certification and neglected its responsibilities and constraints； there were too many interest conflicts for main regulators when played the roles in using and protecting forest resources； the implementation of scenic environment-related regulations was lack of support in the complementary systems； the disturbance on environment from scenic managers had not been effective supervision； the relationship between development and protection was serious imbalance； the interest relationships between stakeholders were unbalanced. Accordingly， it suggested that the ecological security virtuous development model of forest scenic spot based on IRDS and lead by ecology priority should be built. Meanwhile， multiple environmental protection systems of institutional， mechanisms of accountability and harmony among interests among participating bodies should facilitate to achieve a high level of ecological security.
Key words： forest scenic spot； ecological security； IRDS model； resource and environmental quality； environmental protection； ecology priority guiding
森林旅游的发展，使得景区林木资源的开发价值由原来的林产品生产等转向景观游憩，这对我国森林资源的保护起着巨大推动作用，也是当前我国生态文明建设的主要推动力量。优美的环境是高质量旅游体验的前提，然而受经济利益的驱使，景区在实际使用中遭到诸多主体的影响与干扰，生态环境质量不断下降。无论在容量严重超载的热点景区，还是门可罗雀的效益不佳景区，均出现了不同程度的生态环境问题。这逐步成为严重影响社会和谐发展，制约小康社会实现的一大障碍。在经济新常态下，弄清我国森林旅游景区生态安全问题及其主要致因，以建立森林旅游景区生态安全良性循环发展机制，从而实现森林旅游与景区生态安全的良性互动，是当前森林旅游生态安全研究的迫切性工作。
1景区生态安全IRDS模型的提出
笔者通过系列研究[1，2]，发现景区的生态安全状态（Security state，S）主要受制度环境（Institutional environment，I）、监管与建设行为（Regulatory and construction Acts，R）和干扰行为（Disturbing activation，D）3类因素影响，在分析上述因素间关系基础上构建了景区生态安全的IRDS关系概念模型，其简要关系如图1所示。景区的生态安全状态是在景区相关制度环境和监管与建设行为的双重规范与约束作用下，各类干扰主体的干扰行为对景区生态安全的影响结果。该模型在一定程度上降低了生态安全研究中“因素度量与研究尺度” [3]间的紧密关系，有助于实现研究结果由“小研究尺度推演至大尺度” [4]。但该模型仅仅是在定性研究的基础上形成的一个概念模型，还未在该模型框架下来分析我国森林旅游景区生态安全实际。本文拟从实地调研的基础上，梳理我国森林旅游景区生态安全状态，探讨景区生态安全受制度环境和监管责任等方面的影响关系，并提出基于制度和责任的我国景区生态安全的提升路径。这有助于在面对景区生态安全问题时避免“相互推诿”，也有助于参与各方“在环境管理与政策制定中发挥沟通与对话的重要作用” [5]。 2景区的生态安全S的状态分析
2.1景区资源环境质量明显下降
2.1.1水体污染是许多森林旅游景区最为突出的问题
水体污染在我国森林旅游景区普遍存在，突出表现为以下几方面：1）景区服务设备污染。比如，湖泊里的摩托艇、游艇、游船等水上运输工具，动力多为柴油，除排放尾气污染水体外，船体也经常出现漏油现象。2）景区服务设施落后造成的污染。景区内的餐饮服务等在经营过程中产生各种废水，缺乏排污管道或过滤设施时，将废水直接排入河流与湖泊。3）原住民日常生活污染。在一些面积较大的景区，常有原住民生活在其中，生活污水也多因基础设施落后而直接排入附近水域中。4）游客不良行为造成的污染。游客在游览过程中乱丢塑料袋、水瓶等生活垃圾，不仅产生视觉污染，也容易引起某些水体的富营养化。
2.1.2部分地表及土壤结构发生改变
我国绝大多数景区都或多或少地存在地表裸露、水土流失现象。景区的开山铺路、建索道等项目建设，使得部分地表植被受到损毁，土壤长时间的裸露，容易造成水土流失。而游客的踩踏，使得地面含水量降低，土壤产生板结。裸露的地表在雨水冲刷下，土壤有机物质下降，其微量元素含量等也均会出现不同程度的改变。
2.1.3景区空气质量存在不同程度的下降
景区空气质量在不同主体干扰下，主要呈现出以下情况。1）餐饮加工类空气污染。景区的餐厅、烧烤等餐饮服务，在生产加工过程中会造成大量的二氧化碳、二氧化硫等气体的排放。2）燃油类空气污染。虽然某些旅游景区内部分游览车已经采用电力驱动，但仍有许多景区内外的交通工具，仍然以柴、汽油等油类作为主要动力燃料，造成空气中一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物和颗粒物等污染。3）特殊活动类空气污染。在一些景区都有寺庙香火等或大型旅游活动，这些活动所产生的烟尘和废气同样对景区空气质量产生不良影响。
2.1.4景区的噪声污染主要与旅游活动有关
我国在《旅游景区质量等级的划分与评定（修订）》（GB/T17775―2003）标准中[6]明确规定，所有等级的国家旅游景区的噪声质量要符合《城市区域环境噪声标准》（GB3096―1993）中所规定的一类标准，即不超过55分贝。然而，许多森林旅游景区的索道、过山车、机动船舶等旅游服务设备产生的噪音远远大于此标准。在游客集聚的场所，人员众多，容易产生较高的噪音。噪音不仅影响游客的心情和游览的满意度，更重要的是，对植被、鸟类、鱼类、动物等生物都有较大的不良影响。
2.2景区植被遭到不同程度的损毁
2.2.1游客对植被干扰显著
游客接触较多的树木植被的生长状态明显异于远离道路的树木植被，路边植被常出现向非道路方向内侧退缩现象。游客对树木抚摸、靠压、上树照相、刻画、玩耍等的频繁接触，造成一些树木树枝形态变形、外观美感下降、脱皮、生长缓慢、枝叶折断，甚至造成根系裸露，吸收水分与养分困难，长期下去很可能导致树木的枯萎和死亡。
2.2.2景区开发等各类资源使用主体对植被破坏严重
森林资源在旅游经济活动中受到景区经营者在内的各类使用主体的干扰与破坏。景区在开发过程中开山建路、建设设施等，占用部分森林平缓地带，使得植被面积明显缩小。而景区内外其它使用主体也对森林资源产生着不同程度威胁。比如，包括云台山在内的一些森林旅游景区中的原住民或企业不断地在其中建造别墅、厂房等。在江苏阜宁县的阜宁森林公园里，某组织建设豪华别墅群和休闲会所；在?Y眙铁山寺国家森林公园边缘地带新建了大量房产项目。这些行为不仅大量侵占森林资源，同时也造成了对整体景观的破坏。这些基础建设类行为对森林旅游景区的微环境生态安全来说是毁灭性的。
2.3景区动物受到了一定的惊扰或伤害
景区的旅游旺季也往往是动植物繁殖生长季节，大量游客活动给各种动物的繁殖、觅食、迁移和其它生活习性造成不良影响。游客在游览的过程中遇到小动物会有意对之追逐、拍照、惊吓或逗弄，使小动物长期处于惊扰状态。而游客随意将诸如面包、点心、水果、饮料甚至是香烟等投掷给动物，这不仅可能改变动物的饮食结构和规律，也易引起动物产生疾病，甚至死亡。
3景区生态安全水平下降的致因――IRD因素分析
3.1景区环境相关法规建设远滞后于景区生态环境保护需要
我国早在1982年就成立了第一家国家森林公园――张家界国家森林公园，但其正式的法规文件《国家级森林公园管理办法》却是在29年后才颁布。其它相关环境相关法规对景区环境监督管理的作用同样相对薄弱。如像《风景区管理条列》、《森林公园管理办法》中，较少涉及日常监管、环境监测等详细内容，而更多的是涉及对资源破坏行为的约束。作为日常经营，仅仅保证不破坏资源是不够的，景区在日常经营中难免存在“合理性破坏”，其对环境影响往往是深远的，如果不予关注，很容易出现环境成本外部性问题。在缺乏相关法规制度支持的情况下，景区监督管理则变成了日常的“捡拾垃圾”、“巡山护路”等活动，这无法应对旅游经济活动对景区生态安全影响复杂性的局面。
景区环境法规制度的执行效果受其它相关制度的影响较大。景区环境法规制度是围绕景区内的监督与管控范围，涉及的内容也多为对资源的显性破坏，但它过多地考虑了责任与惩罚，却少有涉及对相关主体权益保护的内容。如：景区内外的农民因森林旅游的开展可能要放弃原来的土地耕作、林木砍伐、水产养殖等生产方式，以及“乱扔垃圾”、“烧柴做饭”等生活习惯等等。由于农民从森林旅游发展中的应有利益，在许多地方制度保障（生态移民补偿、生活补贴等）中没能很好地体现出来，自然而然，景区环境法规实际影响力就难免受到制约。前不久发生的峨眉山景区村民堵路事件，就是因景区原住民对相关保障性制度不满所致。
3.2景区在发挥社会认证作用功能时存在选择性 虽然许多景区都进行了ISO之类的环境管理认证，但实际应用中，在提高景区知名度和环境制度化建设方面发挥了重要作用，而对景区生态资源的监测、评价与保护方面作用不突出。比如，在武陵源、武当山等景区，就曾出现过充分利用社会认证对景区制度建设、知名度提升等价值同时，却忽视其对生态环境监管与保护责任要求的现象。国家旅游局在2015年4月对54家1A～5A级风景区进行警告、严重警告甚至取消称号的处理，均反映了景区在发挥社会认证作用功能时，没能很好地履行应有的责任。
3.3监管主体在景区资源的使用与保护中存在过多利益纠葛
作为森林旅游资源的主要监管者政府和景区部门，所发挥的监管作用十分有限。事实上许多景区本身就如一个小政府，如黄山风景区（管委会），有自己下辖的园林局、公安局等等，具有完全的行政执法权，政府环境监管执法与景区环境监督管理是合二为一的，这虽便于对景区内外各干扰主体的控制，但在经营中往往涉及到经济发展与政绩考核等多目标协调问题，在处理内部事务时常出现一手遮天的现象。而对于中小景区来说，森林资源的管控，既受政府部门的行政干预，在面对外部主体干扰时，又常需要政府环境监管执法的协作。而政府部门间却常因对自身利益考虑过多，在执法协作上相互掣肘，更有甚者，越过政府审批或公然违反景区环境相关法规。实际上在某些森林环境破坏严重的地区，政府与景区扮演着合谋的角色，“建设性破坏”、“开发过度”现象也就悄无声息地掩盖在了“提升景区服务水平”、“改善游客体验”等冠冕堂皇的理由下。因此，无论行政管辖权在谁的手里，若监管主体在景区资源的使用与保护之间存在过多的利益纠葛，又缺乏相应的权力监管制衡机制，景区的生态安全就难以得到保障。
3.4景区开发水平与资源保护水平之间的关系严重失调
在经济利益目标导向下，景区在环境保护中较为关注诸如垃圾堆积等直观的显性生态安全问题，而常常忽视诸如生物繁殖力下降等对景区生态安全影响深远的隐性生态安全问题。虽然新的风景区管理法规中不再提及以经济利益为目标，但对许多景区生存而言，生存发展确需要资金支持，在经营艰难竭蹶时，单靠政府补贴很难保证景区生态环境的安全，那么旅游活动不仅不能促进景区环境的良性发展，反而会严重危害森林资源的生态安全状态。但笔者看到更多的是，“更好保护环境”和“满足游客切实需要”成为许多景区不顾景区环境生态风险进行肆意开发的完美托辞，景区资源与环境保护只要从外表“看起来挺好”就够了。一个显著的事实是：多数景区的经营收入是透明的，而景区环境投入、环保举措却是遮遮掩掩的。对于景区生态资源来说，资源保护利益最大化和旅游经济利益最大化本身就是一对难以调和的矛盾，若不能很好地协调两者间关系，环境的外部性问题则势所难免。所以虽不能因噎废食，但若一味地追逐经济效益而忘了森林资源保护的初心，那么留给后代的将是美好环境的传说。
3.5景区管理者对景区生态安全的实际边界掌控能力不足
在一个生态区域内，资源与环境之间的相互影响范围很广，景区外部环境状态往往影响景区内部资源环境，致使景区所面临的生态安全往往远大于其管辖权下的行政边界。在缺乏政府部门有效协作或政绩考核指标的驱使下，一些景区成了逐利者的掌上明珠，周围或“烟雾缭绕”或“高楼林立”，景区内的植被因空气沉降、水体因河流水系而遭到外部主体不断干扰等现象时有发生。
3.6景区资源使用及参与主体间责利关系失衡
景区资源的使用与保护涉及了政府、景区、游客、农民、周边企业等多种主体。其中，政府和景区是监管主体。监管主体自身与资源的利益纠葛使其未能发挥有效监管作用，而景区常扮演着监管者与破坏者的双重角色，在约束其它主体时却无视自身行为，造成“只许自己破坏，不许他人砍柴”的现象。森林旅游景区在发展过程中过多强调自身利益，忽视各干扰主体在森林资源使用中合理的利益诉求，致其无视环境法规与道德责任。可见，即便监控机制效力很高，若各群体间利益关系不平衡，也会引起景区生态安全问题。从另一个视角看，包括周边企业、农民在内的各相关群体，它们本身是资源的使用者，理应保护森林资源，但因相关政策与制度对其利益缺乏充分考虑，逐渐将其推向保护的对立面。比如人类本身就是自然遗产的一部分，因为申遗而盲目迁出大量居民，在缺乏相关补偿或补偿不力情况下，使得农民由原有贫困转向另一种贫困，出现另类“生态难民”。恰恰是这些为保护景区资源出台的相关制度与政策，在某些层面上却得到了相反的效果。
4基于IRDS模型的景区生态安全水平的提升路径
森林旅游经营活动本身是一种经济行为，景区经营只是森林资源使用的一种形式，以生态保护为核心的各方利益均衡是景区生态安全的重要保障。由于森林资源的产权所属、生态管理边界、各利益主体众多等问题，单纯依靠景区经营者来实现景区的经济、社会和生态环境的平衡发展，无疑于棘地荆天。因而，还需要立足于政府视角，通过制度的规范、监管的优化、产业服务的促进与引导等手段，在促进景区生态环境良性循环的前提下，逐步实现森林旅游景区的生态安全水平的不断提升。
4.1建立生态优先导向的景区发展模式
从景区生态安全角度看，一般情况下随着景区对资源的开发，景区环境所能承受的生态安全压力也会随着景区资源开发程度的增加而增加。若景区一味忽视生态环境的需要，景区生态安全问题迟早会出现。反之，若景区在旅游开发中将获得的收入全部用于生态保护，或无视经济发展对景区资源保护的支撑作用，则景区的长足发展也难以为继。因此，森林旅游景区的发展之路，应建立生态优先为导向的森林旅游景区发展模式（图2）。在优先考虑生态环境需要的基础上进行景区开发，改变过去一味由牺牲环境为代价的粗放式的发展模式，应转向以生态环境良性循环为基础内涵式发展模式为主。景区经营者以更高的环境敏感度，主动关注生态环境变化，重点关注景区的隐性生态安全问题。景区盈利与否也不再是影响景区生态保护的决定性影响因素，而是在确保生态安全处于较高水平下，来适度进行景区开发。即使发展速度慢一些，经济效益增速低一些，但景区开发始终是在较高安全水平下进行的。 4.2构建多元化景区环境保护制度机制
上述分析不难看出，景区生态环境问题主要是森林资源的使用主体成本外溢所致。将外部性进行内化是有效解决生态环境问题的重要途径[7]。通过构建多元化景区环境保护制度机制，有助于实现森林旅游资源使用中环境成本的内化。1）健全现有的刚性制度。根据景区生态资源重要性，制定严厉的惩罚性制度，让违法违规成本高于其相关得益。2）增设相对柔性的环境保护激励性制度。如：对景区及周边企业等在提高生态保护方面提供鼓励与支持，对于良好遵行环境保护的企业给予减税、低息贷款等经济激励和其它精神文明激励。3）完善平衡利益相关主体的支持性制度。如：健全土地使用补偿、生态补偿制度；生态移民安置补偿、就业指导、创业扶持等制度，让农民从森林旅游业的发展中真正受益。4）建立景区生态发展基金，对赢利能力较弱或政府补贴能力较差的景区提供一定的生态保护资金支持等。5）发挥自愿性环境管理制度的功能。鼓励景区及周边企业引入环境管理体系及其认证体系，引导企业增强环境保护的自律性，以降低刚性制度等产生的社会成本。
4.3建立以前馈和现场控制为主的景区生态安全控制机制
在市场机制作用发挥不完全的情况下，增强前馈与现场控制能力，能够有效降低森林资源的破坏水平。1）改变被动监管环境的局面，在通过立法逐步完善景区环境制度的同时，需要增强对环境的防御性监管活动。如：增强景区经营者进行定期环境监测，监测内容应向引起水质变化，或水质变化所带来的隐性生态安全问题转移；并对可能的影响结果进行预判，为相关部门采取相应的管控措施提供依据。2）提升预防性制度的执行能力。在环境影响评价的执法、与影响景区环境的相关项目审批中，若能进行严格执法，降低“走过场”的现象，景区的许多生态安全破坏活动均能得到有效遏制。3）鼓励与引导景区扩大对现代电子监控技术的使用，并将之与政府环境监管系统联网，实时动态了解相关区域的环境状态，为及时掌控与处理景区内外的生态安全风险提供决策信息支持。
4.4形成景区生态资源的责利关系均衡机制
市场机制要求森林资源的各使用主体，在资源使用的同时应承担相应的保护责任。在生态优先导向下，将所有管理主体综合为一个类似“大部制”的管理机构，各参与主体间对景区资源的保护不以使用中的得利多少为驱动力，而是以景区自然环境的良性循环发展为前提。除了管理体制外，尤其要考虑农民在森林旅游业发展中的利益。森林旅游发展应以解决农民的根本利益为出发点，除了在立法上让农民参与到森林旅游活动的盈利分配中，还要考虑农民的生产与生活、生存与发展等问题，以促进我国“三农”问题的解决。让各参与主体在森林资源的使用中得益，得益的同时又保护森林资源，从而达到人类需要与生态环境的良性循环发展。
4.5打造多维的景区生态安全监督和问责机制
政府和景区经营者是森林旅游资源的保护者，但也存在因各种利益纠葛而破坏森林资源的情况。因而，应建立多维的监管和问责机制，以增进景区生态安全水平的提升。1）建立由景区生态资源利益相关者各方参与的环境保护监管部门，强化信息披露，让社会了解景区生态资源的相关使用者以及旅游活动对环境影响程度等信息，在强化监督的同时，也有助于消除公众对景区生态环境的担忧。2）加强对社会认证机构的监督。强化政府部门对相关环境管理体系等社会认证机构的监督，提升社会认证对景区生态环境管理的推动作用，增强各参与主体社会责任的同时，避免某些漂绿（Greenwashing）行为的发生。3）增进环境监督的行政约谈，了解环境执法部门的监管与执法情况，既便于掌控景区及其周边的环境实际，又有利于相关部门优化监督机制。4）强化环境问责机制。将环境绩效与相关考评机制相结合，建立以环境责任为中心的奖惩与问责机制。
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