探索构建街道(乡镇)领导干部经济责任审计评价指标体系
中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）03-119-03
一、论文研究背景及意义
经济责任审计是具有中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是对权力运行进行制约和监督机制的重要环节，是预防和惩治腐败体系的重要制度设计。2010年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，进一步以具体法规的形式使经济责任审计在我国作为一项制度确立起来。以无锡新区审计局为例，经济责任审计一直是新区审计工作的重点，其中又以街道党政领导干部的经济责任审计为工作的重中之重。十多年来，无锡新区街道领导干部经济责任审计工作在实践中取得了重大成果，在维护财经法纪、制约和监督权力、加强党风廉政建设等方面发挥了重要作用。
虽然十年来的审计实践为基层街道（乡镇）领导干部经济责任审计工作积累了不少宝贵的经验和做法，但在审计过程中还存在部分业务不规范，评价指标体系不健全，可操作性不强，评价方法不规范等问题。
本文旨在通过研究：（1）对街道（乡镇）经济责任审计评价指标体系做更深入地分析与研究，以期探求构建一套科学、规范的评价体系；（2）解决审计人员在工作中因指标不统一，造成评价五花八门、结论含糊不清、缺乏科学化的问题；（3）准确、规范的审计评价结果可以为组织部、纪工委对领导干部的考察、任命和使用提供重要的参考依据，加强审计结果的进一步运用。
二、新区街道领导干部经济责任审计指标体系的研究设计
（一）研究路径
为建立客观、公正且具有可操作性的街道（乡镇）领导干部经济责任审计评价指标体系，本文分5个步骤作了调查研究。第一步：实地调研。通过赴浙江诸暨、扬州邗江等地学习街道经济责任审计的宝贵经验和先进做法。第二步：查阅文献资料。另外，通过查阅中办国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、五部委《关于党政领导干部经济责任审计若干问题的指导意见》、《江苏省镇（街道）党政领导干部经济责任审计操作指南》、《无锡市街道党政领导干部经济责任审计操作指南》。第三步：初步搭建指标体系。以无锡新区街道（乡镇）领导干部经济责任审计为研究对象，与无锡新区审计局单位领导、经济责任审计的专家进行探讨，初步确立新区街道领导干部经济责任审计指标体系的层次结构与指标体系，确定了3个层次5个方面的20个评价指标。第四步：对初步构建的指标体系进行筛选。筛选过程中主要采用了问卷调查法。根据初步设计的指标体系设计问卷，进行调查，调查对象主要包括了无锡新区经济责任联席会议成员单位的领导（具体有无锡新区纪工委、组织部、财政局、审计局）；被审计对象（各街道党工委书记、办事处主任）；各街道党政部门工作人员；无锡新区审计局全体工作人员等。通过统计分析对初定的指标进行修改、筛选、完善，最终确定评价指标19个。第五步：指标赋值。通过对专家调查法调查专家意见，利用层次分析法确定各评价指标的相对重要性，即权重，从而最终确定评价指标体系。
（二）评价指标设计原则
根据中央五部委《关于党政领导干部经济责任审计若干问题的指导意见》第八条对经济责任评价提出的五个原则，结合新区街道领导干部经济责任审计的具体情况，我们认为在设计审计评价指标体系时应该遵循全面性、重要性、定性分析与定量分析相结合、可实现性的原则。
1.全面性原则。设计审计评价指标体系应从宏观、整体的角度进行，避免用个别指标或事实去评价领导干部履行经济责任的整体情况，防止以偏概全。应综合考虑各个方面及各种因素，设计的指标体系应全面、完整，以保持指标体系的合理性、科学性。
2.重要性原则。设计审计评价指标体系时在考虑全面性原则的同时，还应对街道领导干部经济责任有较强关联性的指标赋予较高的权重，如街道经济发展指标，个人廉洁指标等等，以体现审计的重点。
3.定性分析与定量分析相结合原则。设计评价指标体系时采取定性指标与定量指标相结合的做法，能够量化的指标用定量写实的方法进行量化分析比较，不能量化的指标，采取定性分析研究的方法进行评价分析。
4.可实现性原则。设计审计指标体系时必须是通过审计手段能够实现，否则，既会带来审计风险，也会由于无法审深、审透造成不必要的评价失误。
（三）指标设计
根据中办国办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》第三章审计内容与第五章审计评价的具体要求，结合新区街道领导干部经济责任审计的具体情况和调研分析结论，本文初步归纳总结出各审计内容的具体指标，即街道经济发展情况，街道社会发展情况，经济决策和重大项目管理情况，财政财务收支的真实性、合法性和效益性，廉洁守纪情况等五个层次，并对每一个层次进行分解，构建出下一层次的指标。
1.初步构建评价指标体系及各指标的含义。
（1）街道经济发展情况。街道经济发展情况主要包括财政收入完成情况，财政负债情况，以及利用外资情况。
财政收入完成情况：反映领导干部任期内地方财政收入（财政收入年均增长率指标反映）、可用财力（可用财力年均增长率指标反映）、一般预算收入的总体规模及增长情况（一般预算收入年均增长率指标反映）。 财政负债情况：反映任期内财政负债的规模、结构及其管理状况，负债的投向，产生的效益及偿还机制的建立和运作情况（用任期内政府负债率、任期内政府偿债率指标反映）。
利用外资情况：检查街道通过招商引资引进外部资金的总体情况，引进项目对税收的贡献。
（2）街道社会发展情况。街道社会发展情况主要包括社会保障事业、教育发展事业、生态环境保护和建设以及交通、城镇、农业、水利等基础设施建设情况。
社会保障事业：主要检查城镇劳动保障覆盖面，新型农村合作医疗保险覆盖率，城镇和农村最低生活保障等情况。
教育事业发展：检查教育事业的投入情况，以及各年度教育事业的发展情况。
生态环境保护和建设：检查街道环保设施的建设和使用情况，节能减排指标达标情况，农村生态环境保护情况
交通、城镇、农业、水利等基础设施的建设情况：检查街道基础设施建设规划执行及完成情况。
（3）经济决策和重大项目管理情况。经济决策和重大项目管理情况主要包括重大经济决策的程序和成效，政府性投资项目的建设管理，单位内部控制制度执行情况。
重大经济决策的程序和成效：主要检查领导决策依据、程序、手续、效果的合法性、科学性和真实性；重点在公益设施、国有和集体土地转让、农业综合开发项目等涉及经济责任的方面。
政府性投资项目的建设管理：对重大项目投资决策程序的合规性、合法性、决策实施结果情况的评价；审查程序是否合法、合规、有无盲目投资、管理混乱、造成重大损失等问题（用任期内项目工程招投标率、任期内项目工程决算审计率指标反映）。
单位内部控制制度执行情况：检查街道各个部门、单位是否实行了“收支两条线”、“政府采购”等管理办法，以及内部控制制度的建立、执行情况。
（4）财政财务收支的真实性、合法性和效益性的情况。财政财务收支的真实性、合法性和效益性主要包括预算执行情况（预算执行率指标反映），非税收入的管理、使用和效益情况，国有资产管理、处置和效益情况（国有资产保值增值率指标反映）。
预算执行情况：主要检查预算编制的科学性、合理性，以及预算执行率。
非税收入的管理、使用和效益：检查非税收入的征收、管理及使用绩效情况。
国有资产管理、处置和保值增值情况：检查任期内国有资产的保值增值率，国有资产的管理是否到位。
（5）廉洁守纪情况。廉洁守纪情况主要包括单位执行国家财经法规情况和个人廉洁自律情况。具体指标有，单位违纪违规资金率，单位专项资金使用违规率，政府规范津补贴发放情况，国家财经法规遵守情况，个人廉洁自律情况，所在街道廉政情况等。
专项资金违规率：检查街道对教育、水利、交通等上级拨入、街道自筹的有专门用途的资金的挪用、克扣、转移、隐匿、改变使用用途、滞留不拨、乱分乱发、不按规定设置账户进行存放与核算等现象。
政府规范津补贴的发放情况：检查经费支出中人员支出和公用支出的情况，重点是规范津补贴的发放情况。
国家财经法规遵守情况：领导干部负有直接责任或主管责任的违规事项，重点是直接责任事项和严重的违规问题和个性问题。
个人廉洁自律情况：检查领导干部个人执行廉洁自律规定的情况，包括领导干部个人薪水和使用公有财产情况，领导干部有无个人直接干涉土地出让、项目招投标等重大经济事项。
所在街道廉洁情况：检查所在街道干部、职工廉政方面是否存在问题，是否有人因违反廉政规定被纪检、监察部门处理或处分等情况。
2.街道领导干部经济责任审计评价指标的筛选。
（1）评价指标筛选的调查问卷表。评价指标筛选问卷调查表共包括两个方面的内容，一是问卷调查对象的基本情况，包括工作单位，工作职位和工作年限；二是问卷调查对象根据自身知识，工作经验对初步确定的评价指标进行重要性的判断，本文采用5级标度法对每一个评价指标的重要性进行打分。
本次调查共发放问卷60份，收回问卷56份，问卷回收率93.33%，有效问卷56份，有效问卷比率为100%。利用excel对数据进行计算处理，分别计算出各个指标的均值、标准差和变异系数，其结果见表1、表2。
一级指标的统计值。根据调查问卷对五个一级指标的打分情况，分别得到五个一级指标的均值、标准差和变异系数，结果见表1。
二级指标的统计值。根据调查问卷对各个评价指标的统计分析，分别得到各个评价指标的均值、标准差和变异系数，结果见表2。
（2）指标的筛选。根据调查问卷中各指标的均值、变异系数筛选指标，并对各指标的重要性进行排序。变异系数是标准差与均值的比值，表明指标的意见集中性程度。变异系数越小，表明调查对象意见越集中，变异系数越大，表明调查对象的分歧较大，意见越不集中。本文将舍弃变异系数大于20%，均值小于4的指标，即街道经济发展情况中的利用外资情况。同时经过新区审计局经济责任审计中心的全体人员的讨论分析，决定用上级下达经济指标完成情况替代；另外将财政财务收支的真实性性、合法性、效益性层次中的内控制度的建立与执行情况与经济决策和重大项目管理情况中的内控制度的建立、健全以及执行情况合并。
经过对指标的筛选，修正和完善，最终构建了新区街道领导干部经济责任审计的评价指标，共包括了5个方面19个指标。
3.指标的赋值。在街道领导干部经济责任审计评价指标体系中，各个指标的重要性程度是不一样的，这就涉及到各个评价指标的权重确定。本文通过设计审计专家调查问卷，应用层次分析法确定新区街道领导干部经济责任审计评价指标体系中各指标的权重。
按照层次分析法的要求和程序，采用5级标度法对每一个评价指标的相对重要性进行打分。本次调查问卷共发放问卷13份，收回问卷13份，有效问卷13份。对调查数据采用YAAHP层次分析法软件进行统计分析，首先对每一份专家问卷进行一致性检验，剔除3份未通过一致性检验的问卷，得到有效样本10份。逐一对10份有效样本中的准则层对总目标层各指标重要性的两两比较数据，并通过YAAHP层次分析法软件进行统计分析，得到各准则层权重结果如表3.
同样，通过逐一对10份有效样本中专家对各评价指标重要性程度的两两打分，用YAAHP层次分析法软件，计算出个评价指标的权重，再将10个专家意见的权重进行算术平均，得到各个评价指标的权重，见表4。
三、新区街道领导干部经济责任审计指标体系的实证应用
为了验证上文构建评价指标体系的科学性、合理性，课题组将指标体系应用于新区审计局2012年对J、W两个街道的党工委书记经济责任审计实践，验证了本文审计评价体系的可行性。评价实践中，我们特请新区审计局专业从事街道领导干部经济责任审计工作的多个专家，根据自身的专业素质和实际审计经验，按照上文构建的评价标准，分别独立地对两个街道的党委书记审计各项指标作出打分判断，综合评分结果为J街道得分78分，W街道为89.5分。根据2012年的审计实际来看，本文的评分结果与J、W两街道的实际情况是一致的，从而也验证了本文审计指标体系的科学性与效用性。
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