新形势下导向审计工作探究
中图分类号：F239 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）03-117-02
一、导向审计的发展
从审计模式的发展历程和基层人民银行的工作实践看，导向审计大致经历三个阶段，主要包括：
1.账项导向审计模式。账项导向审计模式主要功能在于查错防弊，基本方法是从审计期间的相关会计原始凭证入手，核查记账凭证、账簿、会计报表等各会计文件的形成，验算其记账金额，进行账证、账账、账表的核对。账项导向审计模式一般适用于经济业务规模较小的单位，随着业务经营规模的不断扩大，融资、投资渠道和方式的多样化，特别是资本市场的发展，账项导向审计模式的局限性日益凸显，逐渐被制度导向审计模式取而代之。自上世纪80年代以来至90年代初，基层人民银行内设稽核部门，其在负责金融监管的同时，对内职责的重点就是对县支行会计业务进行检查，其中采用的稽核（审计）手段就是账项导向审计模式。
2.制度导向审计模式。制度导向审计模式将审计的重点放在对内部控制制度各个控制环节的审查上，是建立在对被审计单位内部控制系统认识基础上的重点审查。在上世纪90年代，基层人民银行开始广泛运用制度导向审计模式开展内部控制检查，重点针对各级行、各个部门制度执行、业务操作规程等方面存在的问题开展审计。但即使是设计最完美的内部控制制度，也可能因为执行人员的粗心大意、判断失误等原因造成控制失效；也可能因为环境改变而控制效果下降，无法针对未来做出防范。因此，着眼于内部控制制度评价的制度导向审计存在着一定的局限性。
3.风险导向审计模式。风险导向审计模式将审计的视野扩大到审计单位所处的经营环境，捕捉潜在的风险点，使风险考虑贯穿于审计工作的全过程，将审计风险控制在可接受的风险水平内。近年来，经过各级行的大力宣传和引导，风险导向审计模式正逐步被审计人员熟知和掌握，在基层人民银行审计工作实践中广泛运用，但总体发展较缓慢，基层行对风险点的把握、审计手段与科技手段的结合、内审人员的素质等问题制约着风险导向审计的快速发展，也影响着内部审计质量的提高。
二、导向审计开展中存在的困难和问题
作为导向审计模式发展的最新阶段，风险导向审计在人民银行内部审计运用中虽然处于起步阶段，但从履行职责、完善内部控制、规避潜在风险等多个方面来看，却是基层行内部审计发展的必然趋势。如何运用风险导向审计服务于人民银行内部管理和组织治理，服务于风险隐患的防范和化解，已成为新形势下内审工作的重点。从目前看，风险导向审计开展中主要存在以下问题。
1.对风险导向审计认识不足。多年来，基层人民银行内审人员对制度导向审计、财务收支审计已经驾轻就熟，对真实性、合法合规性等业务操作流程审计也轻车熟路，而风险导向审计尚处于起步阶段，针对各级行、各部门、各岗位的风险评估还在探索中。在目前内审工作转型发展的新形势下，基层人民银行各项审计任务比较繁重，内审人员没有足够时间和精力去学习、研究、应用风险导向审计，造成对风险导向审计掌握不足，较难有效开展工作。另外，风险导向审计的理论性、专业性要求内审人员必须具有较高的综合业务素质，不仅要求审计人员熟悉人民银行不同业务部门的业务操作、业务风险点以及部门管理情况等，还要求内审人员要有较强的发现风险、识别风险的能力，否则就谈不上评价和消除风险。目前基层人民银行内审人员大都年龄偏大，知识结构失调，掌握新知识新业务的能力有限，客观上造成推广风险导向审计存在一定难度。
2.信息技术的应用尚不充分。当前，信息技术审计方法尚未充分运用于基层人民银行日常审计中，计算机只是起到记录、制表和打印功能，大量审计工作仍然依靠手工方式处理，由审计人员根据个人判断，通过查资料、看凭证、翻账簿、核对报表等方法来查找问题，与科技信息发达的互联网+时代相比显得十分落后。而且，尚未建立起与相关业务系统数据库衔接的监管体系，对风险的管理与控制也无完整可行的应用软件程序，风险导向审计的实施受到了一定限制。
3.顶层设计步伐较为迟缓。近年来，人民银行内审转型发展呈现“以上带下”的趋势，制定出台了一系列的指导性文件，但从技术手段上开发利用先进信息系统的步伐却较缓慢，针对基层人民银行业务工作特点开发成功的审计模型较少，与各个业务系统数据库的基本连接也仍然滞后，导致基层内审部门开展工作没有统一规范的操作标准，基本依靠审计人员的主观理解和自行掌握，原始数据库得不到充分利用，内审质量受到影响。
4.风险点多且分析的难度较大。以总行纪委、监察局编撰的《中国人民银行分支机构岗位（廉政）风险防范指南》为例，该书按照人民银行职责共确定470个岗位，排查出风险点4443个，其中高风险等级502个，中风险等级1509个，低风险等级2432个。实践中如何将风险点与防控责任落实到业务流程的具体岗位，通过具体岗位、具体人员的具体防控措施来实现风险化解是一件较为困难的事。近两年来的审计实践发现，运用风险导向审计模式，在实际操作中以风险点为突破口开展岗位风险评价和判断，存在较大的主观性，过多地依靠审计人员的职业操守和工作能力，不能通过较先进发达的业务系统分析潜在风险，减少主观判断的随意性，从而提升审计质量。
5.风险评估和评价指标体系难掌握。通过借鉴国际经验，并结合人民银行实际情况，总行内审司将人民银行面临的风险按照来源划分为6类风险，即：市场风险、信用风险、流动性风险、操作风险、法律风险和声誉风险，并逐级建立基期数据库，以成为引导审计频率和深度的“风向标”。同时，适应内审工作转型发展的要求，开展履职审计、绩效审计及专项审计时，一般会设置经济性、效率性、效果性和合规性等多类评价指标，用以考量审计对象的管理、绩效和风险状况。如此多的数据、指标，对仍未走出传统审计框框、完全适应形势要求的部分审计人员来说，其复杂性和难易程度可想而知。 6.道德风险的防范相对缺失。近年来，人民银行内部审计工作成绩突出，但不容置疑，更多开展的是业务岗位风险审计，对员工思想道德领域、八小时工作以外行为等方面审计缺失。如2011年以来天津辖区发生的14起违规违纪案件，近期发生的四起县（旗）支行人员参与非法集资案件、三起县（旗）支行人员故意伤害案件、三起干部职工涉毒案件等违法违纪问题，暴露出基层人民银行内部管理松懈、员工八小时以外风险排查工作不到位、职工自律意识不强等多方面问题。而作为内审部门，在大力倡导风险导向审计的历史关头，更应切实转变观念，转型发展，进一步强化对职工道德风险的防范。
三、进一步开展风险导向审计的建议
风险导向审计模式与制度导向审计模式，乃至账项导向审计模式之间，并不存在天然的鸿沟。由于风险导向审计开展中存在的上述问题，应以务实的态度，立足于现状，把风险导向审计的基本理念融入到制度导向审计中，使两种审计模式取长补短、互相促进，最大程度地发挥内部审计在内部控制和组织治理中的建设性作用。
1.加强对内审人员的培训，提高审计队伍素质。现代风险导向审计对审计人员提出了更高的要求，内部审计人员不仅要精通审计理论和会计知识，还要熟悉国内外金融知识，了解国家的相关政策法律，熟知计算机知识等。为了更好地发挥风险导向审计在内部审计中的作用，应加强对审计人员的业务培训，增加参观学习、以干代训的机会，积极培养多元化、复合型的审计队伍，并促进学用结合、学用相长，实现风险导向审计的全面运用。
2.完善评价指标体系，增强可操作性。在对被审计对象进行充分调查了解、收集相关历史资料的基础上，对各类风险进行量化，得出各项业务的风险值，并对风险值从高到低进行排序，据此来选定审计重点、审计项目。现阶段，基层人民银行较高级别的风险点仍然集中在财务预算、国库资金、发行保卫、信息安全、集中采购、外汇管理等方面，这些方面也就是审计的重点。同时，对经济性、效率性、效果性、合规性方面的评价，应紧紧围绕基层人民银行的工作实际，不求多但求精、求实用，能让审计人员理解掌握，能为审计报告提供佐证，有利于审计作用的发挥。
3.制定规范的操作程序，开发统一的审计软件。以《中国人民银行内审工作制度》、《中国人民银行分支机构内部控制指引》等为指导，体现风险导向审计的模式和要求，建立人民银行审计操作程序，为基层审计人员提供操作规范。以此为基础，开发统一的审计软件，建立信息收集框架和收集模式，规范分析标识，在系统内部建立起对组织的信息进行系统收集、定期分析的制度，如季度、半年度分析，提供分析报告，从而形成组织信息动态数据档案。
4.逐级排查风险，确定主要风险事项。以《中国人民银行分支机构岗位（廉政）风险防范指南》为指导，组织基层人民银行认真排查本单位、全辖区的主要风险点，确定主要风险事项，制定具体的防控措施，并在全行范围内进行学习讨论，让每名员工知道“身边的风险”，明白自己的职责任务，形成全行防风险的环境。同时，以主要风险部门、重要风险岗位和环节为重点，有针对性地开展审计，并根据审计情况、环境变化、控制强弱等对风险点进行动态调整，真正使风险状况成为引导审计和管理的方向。
5.准确确定审计重点和范围，提高审计效率。从近年来人民银行发生的多起违法违纪案件来看，其危害的严重性、影响的广泛性不容忽视，因此，审计重点要对内部控制制度的健全性和有效性进行评价，对制度执行力情况进行核查，对已经明确的风险和潜在的风险进行逐一排查，尤其是潜在的风险、之前未能发现或引起重视的风险，要给予高度关注，提出解决的办法。要增强审计的针对性、前瞻性，以揭露问题，完善制度，堵塞漏洞，促进各级人民银行完善内部控制机制，加强内部管理，防范风险，促进履职。
