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政府采购对高校财务管理的影响及对策探析

出处:论文网
时间:2017-06-01

政府采购对高校财务管理的影响及对策探析

  一、引言

  《高等教育法》规定了我国高等教育的经费以财政拨款为主,依据国家有关规定,高校的采购理应纳入政府采购范畴。在执行政府采购后,高校内部的经济活动、资金流动变得更加复杂,高校的财务管理也面临较大的挑战。随着事业单位改革步伐的不断深化,高校也不断完善财务管理体制以促进政府采购制度的实施,但是,政府采购的财务管理仍滞后形势的变化,在预算管理、财务监督以及财务人员各个方面均存在不少问题,需要不断完善财务管理制度,才能适应政府采购制度的要求。

  在公共资源的配置过程中,小集团与政府官员之间往往会出现合谋和腐败的现象,通过引入公开透明的机制而不是依靠道德自律才可以大大减低腐败发生的概率(左立红,2003)。作为从源头上预防和治理腐败的一种有效措施,政府采购也对高校管理,特别是财务管理,提出了更高的要求。因此,研究实施政府采购对高校财务管理的影响对于高校保证采购质量、优化资源配置、提高资金使用效益、完善财务管理行为具有重要的现实意义。

  目前,较少文献涉及到我国实施政府采购对高校财务管理的影响。钟琦(2013)的研究认为事业单位的财务管理应上升到多方监管、共同治理的高度,高校为了避免出现资产流失,需要加强政府采购的资产管理,其研究的内容主要强调了政府采购中高校资产管理存在的问题。朱彦(2008)和杨敏(2008)在分析了高校政府采购的特点之后,指出高校推行政府采购中财务管理面临的问题并提出相应的建议,但是两者的研究均主要着眼于高校政府采购的推行,而非财务管理制度的影响。钟旭伟(2013)从预算、核算与信息化共享等方面分析得出政府采购过程中高校财务管理存在的问题,但是以上问题不仅会在推行政府采购中出现,也会在日常的财务管理中出现,即这些问题属于财务管理中的普遍性问题,并非政府采购中出现的特殊问题。与上述研究有所不同的是,本文通过对政府采购的特点进行分析,得出其对高校财务管理的影响,并指出现行高校的财务管理制度与推行政府采购之间的矛盾,最后提出相应的政策建议,以促进政府采购制度在高校的顺利实施。

  二、政府采购对高校财务管理的影响分析

  (一)政府采购对资产管理的影响

  高校的设备品种繁多,不同的院系都需要不同的设备,同时设备的闲置率较高。实行政府采购之后,高校不仅要重视采购,更要重视资产的管理。政府采购不仅仅是一种采购方式,更需要使其成为资产管理的入口,以进行更有效的设备管理。在采购过程中,需要核实现有的资产,改变以往资产购买追求全面、追求公平的观念,避免出现重复购置的情况,使每一项资产的采购都符合现实的需要。虽然政府采购这种市场化的操作模式既提升了预算资金的使用效率,也为高校提供了资产管理的新手段,但是也为高校资产管理带来了新的问题。为了使资产管理与政府采购制度进行有效的衔接,高校需要提高对资产管理重要性的认识,改革资产管理方式,最终实现高校设备的有效配置。

  (二)政府采购对预算管理的影响

  因为高校规模大、组织结构层次多、管理权分散、资金来源广,所以高校政府采购审批环节多、采购流程复杂。政府采购要求学校必须提前制定准确而详尽的年度预算,其中包括采购项目名称、采购规格、采购单位、采购数量、采购单价、资金来源等信息。但是高校采购有自身的特点,采购的设备不仅技术含量高、时效强,而且采购的数量往往根据学校教学和科研需求情况来确定,因此各部门很难提前提供完全准确的采购计划,在客观上给高校的预算编制带来难度,这无疑给高校的预算管理提出了更高的要求。因此,实施政府采购使高校需要不断强化预算编制,落实预算管理,在细化预算管理的过程中准确地编制预算,使财政资金得到合理利用。

  (三)政府采购对财务监督的影响

  一方面,政府采购由各级政府分散采购和分级管理,实行货款的直接支付,这不仅改变了原来设备、资金由学校统一采购和管理的方式,也改变了预算拨款程序;另一方面,中央和地方财政资金共同投入的高校,在财政分权的体系下,中央和地方政府需要编制各自的政府采购预算,这就要求高校的预算采购资金也进行分级和属地划分。这两个方面均增加了高校对政府采购进行财务监督的难度。另外,在实际工作中,政府采购缺乏具体的操作规范。在集中采购制度下,权力与利益的挂钩也会削弱财务监督的功能,给监管带来负面影响。

  (四)政府采购对财务人员的影响

  政府采购资金要求统一管理、统一核算、专款专用,高校政府采购项目多、金额大,而且政府采购物资需要直接送达需求部门。高校实施政府采购后,财务人员工作量以及所要求的专业素质都大大增加。为了保证政府采购业务高效、有序地进行,财务人员必须加强自身素质,正确记录有关政府采购业务的执行情况,保证会计核算的真实性,最终建立一套适应政府采购要求的会计核算规范。

  三、政府采购影响高校财务管理的现状及存在问题

  2003年,《中华人民共和国政府采购法》颁布并实施,明确将高校等事业单位纳入到政府采购实施范围。2003年8月教育部颁布《教育部政府采购管理暂行办法》,其中明确使用财政性资金及与财政性资金相配套使用的地方资金、自筹资金、借贷资金等均实行政府采购。随着该文件的出台,政府采购制度开始在高校实施,包括设备、工程和服务在内的各类采购项目。

  高校的政府采购主要实行招标采购,这减少了原有采购模式下的诸多弊端,如采购权和管理权的混合、采购过程中资金使用完全不透明等。相对于国家机关而言,高校政府采购存在自身特殊性:经费来源多样、责任主体多元、采购需求差异大、时效性要求高等。而目前高校的财务管理制度还不能完全适应政府采购的这些特殊化需求,因此两者在日常运作中存在冲突与矛盾。高校实施政府采购改变了原有的财务管理制度,同时也存在下列问题:   (一)设备重复采购,不利于财务管理效率

  财务管理的目标之一在于提高资产使用效率,但目前高校在设备采购过程中,由于申报、会计核算和监督等财务管理环节的衔接过程存在缺陷,使得高校存在设备重复采购的现象:第一,同种设备的重复购置。高校目前缺少对全校设备资产进行统筹管理的权威部门,很少有高校会配备专门人员从仪器设备的使用效率和资源整合角度出发,管理设备在不同院系间的分布。因而只要教学、科研单位需要,并且经费允许,采购申请一般都能获得批准,这种现象会造成大量设备的重复采购,降低资金的使用效率;第二,资金申请渠道较多形成的重复申报。目前各高校尚未建立有效的政府采购管理系统,教师在拥有多个科研项目时,使用同一设备的采购申请可通过多个项目渠道审批,并且往往会得到批准。这种设备采购经费的重复申请,会造成科研资金的使用效益不高。高校属于非营利性组织,在财政收入长期稳定的情况下,应该控制教学、科研成本,力争用有限的投入创造更多的社会效益。

  (二)政府采购资金与预算资金不匹配

  目前高校在财务管理过程中,预算设置不合理,常常出现政府采购资金与预算资金相互冲突的现象,主要表现为:第一,政府采购预算、决算缺口大。这种现象存在于大多数高校。由于许多高校实行分散型的财务管理体制,其下辖各学院和系部都有支配部分财政性资金的权利。在预算制定完成的情况下,各部门还可以根据自身需要重新修改政府采购计划,增加预算外政府采购项目。这使得高校的预算不能覆盖所有政府采购项目,从而产生预算管理中的预、决算缺口。第二,政府采购专项资金被挪作他用。某些部门在申请采购设备时会出现没有资金的现象,产生这一问题的原因就是政府采购资金未能专款专用,原有的资金被用于其他方面支出。为了解决原有的资金缺口,往往采取在其他项目预算中再次申报的方式予以解决,这又产生了新的资金挪用问题。在高校财务管理过程中,出现政府采购资金与预算资金不匹配的现象,主要是由于各申请单位对资金的使用缺乏计划并且管理部门对预算执行的监督缺乏力度。

  (三)政府采购过程存在缺陷,监管制度不完善

  现行的政府采购法立法目的是“节资防腐”,高校政府采购制度设计也是围绕这一目标来设立。相应的制度设计在突出管理部门对采购过程的监管作用的同时,产生了新的监管缺失问题,具体表现为:第一,管理部门为了达到“节资防腐”的目的,在制度设计的时候采取层层审批的措施,这导致审批环节过多,采购程序复杂,权力过于集中。权利的集中会产生非法行政审批、干预招标活动等行为,从而更容易滋生腐败;第二,在政府采购制度设计时没有遵循“权责对等”的原则,完全依赖第三方(评审专家)评价,导致盲从程序合法而忽视采购结果,无人对采购结果负责,采购人权益没有得到应有的保障;第三,目前在招投标市场上行为不规范的问题依然存在。即使采用公开招标的方式,地方保护主义、政企不分等乱象也会使得招投标市场缺乏公平性。

  (四)现行财务管理体制难以满足高校政府采购的个性化需求

  高校的组织结构层次较多,其相应地采购品类较多,因此高校在政府采购时,往往有很多个性化的需求,但这在现行财务管理体制中却很难满足。发生这种情况的原因主要在于:首先,在政府采购时有目前高校财务管理在针对政府采购的管理上所遵循的原则是合理规范采购程序,其目的是节资和防腐。这种做法没有把满足高校教学、科研使用需求作为主要目的;其次,目前政府采购过分强调集中采购的规模效益,但由于政府采购程序过于复杂,导致采购周期过长,这大大牺牲了政府采购的效率;再次,高校集中采购同时忽视了需求单位的个性化需求,特别是满足科学研究所需“高、精、尖”的需求;最后,高校承担着参与社会创新的职能,这种职能的体现需要最新的科学技术作为辅助,但最新科学技术手段往往不能及时引入政府采购领域。

  (五)财务管理人员财务观念薄弱,使高校政府采购流于形式

  在过去单一依靠政府拨款的筹资模式下,财务管理强调会计核算职能,忽视财务的管理职能,使得财务管理人员缺乏现代财务管理观念。在这种情况下,财务管理人员在进行财务管理活动中,预算管理不能为单位合理节约资金,资产管理不能有效为单位提高资金使用效率,监督职责也没有有效履行等,各种缺点也进一步使得高校政府采购流于形式。

  四、高校实施政府采购的对策

  (一)推行全面预算管理,强化高校政府采购预算执行力度

  2014年8月颁布的新《预算法》强调预算的全面性,其中删除了有关预算外资金的内容,明确规定政府的全部收入和支出都应该纳入预算,这就意味着预算外资金不再存在。高校应杜绝无预算采购行为,防止政府采购资金的不当使用,提高高校政府采购的预算执行力度,直接提高财务管理效率。

  (二)采取“互联网+资产管理”新模式,提高高校政府采购效率

  应当建立“互联网+资产管理”新模式,缩短周期,提高效率,降低成本。借助互联网发展的优势,通过建立资产管理平台,适时监控高校整体资产使用情况,避免出现设备重复采购情况的发生;监管设备短缺情况,及时发布招标信息,以此缩短设备申报周期,提高政府采购效率;聘请专业人员通过资产管理平台适时分析高校设备的个性化需求,满足高校对个性化设备的合理需求。

  (三)优化高校政府采购监督模式,规范高校政府采购行为

  借鉴国家司法改革的经验,探索建立采购人、评审专家和监管部门“权责对等”的管理模式和评价机制,并加强财务管理部门在政府采购活动中的事中、事后监管作用,实行采购设备事后负责制,以此避免损害设备采购人利益的行为。另外,高校财务部门还应强化信息公开,探索建立全社会广泛参与的监督模式。

  (四)建立培训制度,提高财务管理人员专业化程度

  建立素质培训制度,提高财务管理人员管理政府采购的财务意识,提高政府采购资金的使用效率;建立业务培训制度,提高采购人员的专业化程度,确保其对政策的熟悉和对业务的熟练。

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