科研项目财政拨款结转结余问题探析
科研项目财政拨款结转和结余，是指科研项目年度财政拨款收入与财政拨款支出相抵后的余额。按照《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》的规定，财政拨款结转资金，是指预算未全部执行或未执行，下年需按原用途继续使用的预算资金。而结余资金则是指项目实施周期已结束，项目目标完成或项目提前终止，尚未列支的项目支出预算资金。
当前，在经济增长放缓，财政收入由高速转为中低速增长的新形势下，科研项目财政拨款结转结余居高不下，一方面加大存量资金的沉淀；另一方面财政开支存在较大缺口，也严重影响了财政资金使用效益。同时，由于结转结余的存在，很多项目为加快预算执行，年底突击花钱现象严重，前三个季度研究经费使用的执行率比较低，最后一个季度执行率迅速上升，与项目的实际进度不符。甚至出现虚列支出套取资金的情况，造成财政资金的浪费。在这样的科研管理背景下，加强科研项目财政拨款结转结余的管理具有重要意义，具体表现在：
（一）有助于提高财政资金使用效率
加强结转结余管理可以减少资金滞留和沉淀，使结转结余资金纳入到预算管理中，统筹安排、管理和使用，有助于规范财政资金管理，提高财政资金使用效益。
（二）有助于促进预算管理工作
通过加强结转结余管理，可以追根溯源发现预算管理中存在的问题，增强预算管理意识，促进预算安排科学性的提高，促进预算管理工作机制的完善。
（三）有助于提升科研单位的财务管理水平
加强结转结余管理，有助于规范单位科研项目的支出管理和成本费用核算，规范管理程序和创新管理方法，引导财务管理方式的转变。
二、科研项目财政拨款结转结余形成的原因分析
（一）预算管理制度与执行方面的原因
1.预算编制的基础数据与标准不完备。由于科研过程中的不确定因素多，经费支出具有一定的不可预测性，加大了预算编制的难度，这就需要有较为完备的基础数据及标准作为预算编制的支撑。但在实际工作中，预算编制缺乏规范、合理的支出定额标准，预算编制中直接费用的编制除差旅费、劳务费、会议费等预算科目有国家相关的开支标准外，材料费、测试加工费，燃料动力费等预算科目都没有定额标准，而这些业务支出却是科研业务活动的主要内容，在预算支出总额中占有较大的比重。同时，受各单位财务管理水平和成本核算情况的影响，间接费用预算分摊机制和标准参差不齐。这就使预算编制存在随意性，很多项目虚报多报预算，使预算批复大于实际需要，从源头上为结转结余的形成埋下了隐患。
2.科研项目研究内容交叉。科研项目库的建立和不断完善，虽然对项目的重复立项、多头申请有了一定程度遏制，但仍存在同一课题负责人在不同的研究项目中研究内容有交叉的情况。虽然未构成严格意义上的多头申请，但也会在预算编制中造成经费的重复申请，从而直接影响到预算的执行，造成项目结余和财政资金的浪费。
3.科研项目拨款方式不合理。一方面，预算编制中，对于跨年度项目，一年安排多年预算，经费的拨付也是按年度预算来进行，而在项目实际执行中，项目的实际进度很难做到与年度预算相匹配。主要原因： （1）虽然预算编制原则上要求年度预算的编制要与项目进展相匹配，但项目负责人往往会有资金落袋为安的思想，所以通常年份越往前预算编制越大。（2）项目前期论证不足，使项目启动后执行进度缓慢，无法完成预算中的年度计划。（3）科研活动的不确定性，会出现很多客观的因素，使项目不能按原来的进度执行。在以上因素的影响下，如果拨付资金时，只按年度预算来拨付经费，而忽视对项目执行进度的关注，势必形成项目的年度结存，而年度结存的形成，又会直接影响到项目结余的产生。
另一方面，按年度预算拨款，在资金拨付不及时的情况下，通常到年底资金才能到位。这样处理，一是会延缓项目执行，形成年度结存；二是如果项目承担单位为了保证项目正常开展前期垫款，而资金到位后，前期垫付的资金因归垫手续的繁杂，甚至由于对科研项目归垫的特殊要求，无法顺利归垫，也会形成年度结存。
4.预算调整制度落实不到位。一是预算调减制度落实不到位。虽然在财政部《中央部门财政拨款结转和结余资金管理办法》中已经规定：中央部门在预算执行中，对当年执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转或结余资金的项目，应及时提出调减当年预算或调整用于本部门执行中新增的重要支出的建议，报财政部审批。但在实际工作中基本无法执行，课题组往往只重视按课题支出情况进行的预算科目间的调整，即使在项目执行中已经能确定会形成年度结存或结题时会产生结余，但仍不进行预算调减的上报，希望结转结余经费能够留归课题组继续使用。二是预算调整手续复杂。实际工作中，存在很多这样的情况，课题组积极履行预算调整程序，但通常项目完面临结题验收时，上报的预算调整还没有审批下来，会形成某些预算科目超支，某些预算科目支出不足，超支部分课题验收时又面临审减，从而形成结余。
（二）科研单位管理方面的原因
1.课题承担单位对课题的管理不到位。首先，对课题执行的过程管理不到位。由于课题核算的会计核算体系与课题预算科目体系在设计中的指导思想和管理目标不同，使预算科目和支出会计核算科目难以对应，存在口径不一、内容交叉重叠的情况。这就使课题承担单位在课题执行过程中，偏重于课题核算管理，而很难做到对课题执行的预算科目的控制。这样就不能及时准确地把项目预算执行的情况反馈给课题组，科研人员不能实时掌握预算执行情况，对预算执行非常不利，这也是形成经费的结转结余的一个原因。其次，由于很多项目承担单位项目经费来源渠道多，虽然国家划拨的科研专项经费都来源于中央财政，但经费管理办法以及对结余资金的处理都不尽相同，为课题管理和课题结题结账和清理工作带来了困难。同时，很多课题承担单位缺少针对不同经费来源的课题管理细则。课题管理上存在一刀切情况，对结余资金的处理不科学，使结转结余逐年沉淀，难以消化和使用。最后，项目承担单位对项目执行支出过程的控制较为重视，而忽视对结转结余经费的处理。结题验收后，除按经费管理办法规定，对结余经费按原渠道进行退回以外，留给承担单位使用的结余经费通常留在原课题组继续使用，不能及时结账清理，即使承担单位有清理的规定，也是收取部分管理费后，变换一种方式把结余经费继续留在课题组使用，并没有解决结余经费存在的根本问题。 2.项目承担单位结算不及时。首先，仪器设备等的政府采购前期准备不足，容易对结转结余的形成产生影响。仪器设备的购置在项目支出中往往占有很大比重，很多项目承担单位，通常要等到财政经费到位后，才开始采购的招投标和论证的工作。但由于政府采购周期长，造成在年度终了时，政府采购任务不能及时完成，有的采购款已付，但设备验收未完成，形成挂账，虚增结存，有的设备款尚未支付的，形成年度的结存。其次，测试化验加工费等单位内部转账业务不能及时结算或核算不准确对结转结余会产生影响。测试化验加工费作为科研项目预算科目中比重较大的支出，有向外单位支付的，也有本单位内部发生的，在本单位内部发生的测试化验加工费结算标准的制定虽也参考市场价格，但存在较为随意的现象，而且通常半年或一年结算一次，或者跨年度进行结算，从而形成项目的结存。又由于是单位内部的结算转账，没形成真正的资金流出，从而导致国库零余额账户中额度的结存。
3.对科研项目外拨经费的使用管理不到位。在项目预算及执行中，存在很多向合作单位外拨经费的情况，但对外拨款的使用管理存在管理不到位的情况，主要原因是对外拨款的管理责任划分不清。通常在项目验收中，外拨单位将支出情况上报项目承担单位，由项目承担单位进行汇总，再上报项目主管部门。但项目承担单位却无法对支出的真实性、合理性、合法性负责。
4.结余经费不能及时处理。科研项目的课题制管理在一定时期对提高科研人员积极性，增强科研人员自由探索能力起到了一定作用。但在当前形势下，课题制管理的弊端也日渐暴露，项目承担单位课题数量不断增大，资源碎片化严重，每个课题都会占有着一定数量的结余资金，这就加大了单位对这部分资金统筹使用的难度，也使结转结余难以消化，居高不下。
三、提高科研项目财政拨款结转结余使用效率的对策建议
（一）结转结余形成的控制措施
1.完善预算管理制度。科研单位应提高预算调整的灵活性，并加强项目定额标准体系建设的基础工作，形成“内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时”的项目支出标准体系。应该及时改变预算审批“纸上谈兵”的审批方式，通过实地调研进行科学评审。预算调整既要有预算科目间的调整，又要有预算总额的调减，简化形式上的繁杂的审批手续，注重对方案实质内容调整的审核及因市场价格等因素变化带来的预算的调整。对于预算调减不应由承担单位自行提出，而是要加强项目执行中的监督检查及评估，对项目结题时的情况进行预测，及时提出预算调整及结存上缴意见，避免在结题时才进行经费的收回，从而减少结余资金在项目组停留的时间，提高资金利用效率。也可以根据中介机构等第三方对预算执行情况的审计提出预算调整意见。
2.加强项目执行过程中的监督检查。应该将结转结余管理的重点放在年度结存的控制上，通过年度结存的控制减少项目结余的产生。按目前规定，项目结存两年以上，视同为项目结余处理，但仍是停留在项目结存的处理上，不能从年度结存的源头上解决问题。项目的年度拨款要以项目的实际进度为依据，要对项目的实际进度进行监督检查，而不能完全按任务书的年度预算来进行，对于跨年度的大项目，要建立节点拨款机制，节点任务完成后才能拨付后续资金。只有把握了控制年度结存这个环节，才能真正做到控制项目的结余，但也要重视经费拨付的及时性，避免年底集中拨款形成年度结存。
3.健全项目承担单位的课题管理制度。很多项目承担单位对专项经费的管理，只按照各专项颁布的经费管理办法来进行，缺少结合本单位特点对课题全过程管理的制度。建立课题全过程的管理制度，既要预算编制、预算执行进度的管理，也要有对支出的真实性、合理性、合法性、经济性的控制，以及结题结账的相关规定，要对课题账务的核对、结转，结题、课题的关闭，规定出可行的时间节点。减少管理过程中的资金滞留和沉淀。
（二）结转结余的清理措施
1.对结题未结账课题进行清理与结构性分析。首先，要摸清家底，改变课题的结题结账工作的被动状态，加强对结转结余的清理工作的重视，从历年结转结余清理工作的遗留课题入手，及时地摸清家底。其次，要对结转结余经费进行结构性分析，包括按专项经费来源渠道的结构分析，按结转结余形成时间的结构分析以及不同预算科目占结转结余比重的分析，做好结转结余的结构分析，才能为合理使用、盘活结转结余做好准备。同时，也为今后的预算编制提供一定的数据支持。
2.对相关项目款进行专项暂付款清理。一方面，对设备、材料、差旅等以往形成的暂付款进行清理，分析暂付款形成原因，采取催报、上报核销等不同处理办法。另一方面要对这部分支出进行有效控制，明确这部分资金占用时限，对执行期长的仪器设备政府采购等业务，要做好设备采购评审招投标、政府采购等前期准备工作，确保资金一旦下达就能使用。
（三）结转结余的使用措施
首先，转变观念，打破多年以来形成的科研项目财政拨款的结转结余只要项目主管部门不收回，就意味着留给课题组随意支配的观念。规范结转结余的使用，改变结余资金游离在监管之外的状态。其次，加大单位对结转结余的统筹调控能力。目前，按基金委新出台的“自然科学基金经费管理办法”的规定，项目结余可以保留两年，用于基础研究的直接费用支出，这一规定一定程度上对课题组具有激励作用。虽然有结余资金用于基础研究的直接费用支出的规定，但在实际执行中，结转结余仍大多留在本课题组甚至原来的课题账号，难以发挥结余资金的使用效益。单位必须整合各课题组的结转结余资源，扩大科研单元进行前瞻性项目的部署，并且可以由结转结余经费所属的各课题组共同承担。这样，既有利于科研项目的整体规划，又可以调动各课题组的积极性。对结余经费的使用情况也要进行定期的监督检查。
