会计集中核算下义务教育经费监管问题的探讨
现行《会计法》第五条规定：“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”。县、区教育系统的会计集中核算制度是集会计服务和会计监督为一体的新型财务管理模式。如上海市闵行区教育财务会计核算中心的宗旨：规范、核算、廉洁、服务、监督。但是，由于该运行模式本身存在的缺陷，目前更多只是发挥了会计服务、核算功能，而监管职能发挥有限，因此，为了使有限的义务教育经费得到高效使用，探讨如何对义务教育经费进行有效监管非常必要。
一、教育会计集中核算的含义与运行特点
会计集中核算是指在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，取消学校的银行账户、会计机构和会计岗位，以教育会计核算中心为单位集中办理学校会计核算工作和实行会计监督，是融会计核算、监督、服务于一体的一种形式[1]。现行的教育会计集中核算制度是学校设一名报账员，整理原始凭证并经经手人、证明人、主管签名后，送会计核算中心集中审核支付，由核算中心编制记账凭证、入账出报表、装订凭证，然后将所有会计资料由核算中心保留一年，一年后交由单位自行保管[2]。
该模式运行的特点是：一是统一账户。取消各核算单位的多头开户，各学校的所有财政性资金全部纳入同一个账户系统中，有利于对资金进行集中管理，提高资金的使用效益。二是统一收付。各学校撤销了所有的银行账户，所有的行政性收费均直接进入财政专户;各学校的开支在学校主管领导审核的基础上再经核算中心审核后，才能报销入账、支付，强化了部门预算约束。三是统一财务核算。各学校的报账员将各学校的支出原始凭证送到会计核算中心进行审查，对不符合规定的支出和原始凭证，核算中心要求各学校纠正或完善手续，这可以有效的遏制乱花费、乱开支的现象，预防贪污腐败。四是统一票据。集中核算之前，各单位的票据不统一;集中核算之后，各学校使用同一的票据。不仅有效规范了票据的使用，而且也起到监管的作用。
二、会计集中核算下教育经费监管存在的问题
（一）会计集中核算中心监管职能不突出
建立会计集中核算目的是要规范学校的财务支出，实现对经费的动态监控;会计核算中心对各学校的每一笔支出都有知情权、审核权、监督检查权。但在实际工作中，核算中心在功能定位上没有突出监管职能的重要性，更多履行了核算职能。会计集中核算中心的每位会计每月要处理数十家学校的成百上千张原始凭证，除交接、整理、记账、审核凭证以外，还要忙于打印、装订记账凭证，出报表、做账簿，受人员、时间的制约，单位财务状况数据分析不够，监管不到位，成了“代理记账”[3]。他们只对票据的合规性和预算额度方面进行审查，只要票据规范，手续齐全，就可入账支付，至于开支的合理性，甚至票据的真实性缺乏有效监管。
（二）核算中心对经费开支的真实性监管不力
会计原始凭证是记录经济活动的第一手资料。对原始凭证中记录经费开支的真实性审查和监督是至关重要的，《会计法》第十四条规定，“会计人员对不真实、不合法的原始凭证有权不予接受”。实际情况是一方面核算中心忙于会计账务处理，无暇顾及审查经济活动的真实性;核算会计只能从票据的规范性方面进行审查，只要票据符合规范，符合票据管理原则，就可入账支付。另一方面，核算中心工作人员与各中小学是相对独立的，核算中心人员没有参与学校的各项经济支出活动，对各中小学实际的经济活动缺乏了解，也就无法对财政资金支出的合理性、真实性有全面了解。这种凭证的审核监督，实质上只是票据合规性审查。实行教育系统核算制度以来，会计资料日趋规范，表面账务的违规和作假现象很少发生，但虚假票据、虚假经济业务现象、“账外账”的“二层皮”现象却明显增多了[3]。真票据假业务现象可能在某些学校一定程度的存在[4]。例如，学校将办公用品、会议费、差旅费、招待费、购置费、劳务费等票据，拿到中心报支，通过变通手法套取出资金， 冲抵有关乱支滥用、请客送礼等会计中心账面不能直接列支的现象时有发生[5]。
（三）核算中心对资产监管薄弱
国家对义务教育投入不断加大，各地中小学办学条件显著改善。学校资产种类多、数量大。在集中核算制下，资产监管力度有限。一是会计集中核算制下，资产实物与账务核算分离。核算中心主要负责财产的核算，而财产由各学校保管与使用，至于资产是在使用还是被出租、出借，核算中心不能及时知晓。各学校的资产管理员是兼职的，管理手段落后，责任不明确，没有对资产进行实物盘点和清查，对资产的处置，没有按规定程序进行审批，存在一定的随意性，而且相关人员调离时也不能履行资产的移交手续，导致国有资产存在流失的可能。二是出现账实不符。现在学校资产来源多样，可能是自购，可能是政府采购中心采购，也可能是其他单位的捐赠等，学校管理人员和报账员不能及时将入库单等相关凭证送往核算中心，中心不能及时入账;对报废的资产没及时办理核销手续，中心也不能作相应的账务调整;这些都容易造成账实不符，资产信息失真，监管乏力，导致资产流失风险加大[6]。
（四）资金使用效益监管缺失
目前核算中心侧重于会计核算业务，监管方面也只是对票据的合规性监管。对经费使用效益方面监管几乎是空白，存在资金的浪费性使用。一方面学校领导认为有核算中心监管，忽视对资金的结构和效益分析，资金支持的随意性大，存在超预算安排的现象。学校经费的使用不考虑效益，只要是不违反财经纪律就行了，没有把有限的资金用在刀刃上。另一方面，由于核算中心疲于应付日常核算事项，对集中单位的经济业务没有较好地参与，实际造成经济业务与会计业务的“两张皮”[7]。没有对各学校的资金使用效益进行对比分析，也没有运用相应的一些财务指标进行分析，谈不上对资金使用效益进行监管。 （五）学校内部会计监管缺位
教育单位实行会计集中核算后，学校的出纳和会计岗位被取消，学校设一名报账员。报账员代替原来的出纳员和会计人员，承担了原来互不相容的两个工作岗位，受制于编制，报账员基本上都是由教师兼任，学校的会计监管职能只能落到报账员一人的肩上，但是报账员缺乏相应的财会知识，认为自己的职责是把会计凭证送到核算中心，严重削弱了对学校财务支出的监督职能[8];有些报账员为了在核算中心减少麻烦，甚至出谋划策，把不合理的支出变更为合理的支出。部分校长认为学校的会计核算和监管工作由核算中心负责，于是放松了内部财务管理工作，忽视内部会计控制，使内部监管出现漏洞;由于财务支出需要接受核算中心的制约与监管，有些学校领导可能产生抵触情绪，有意放松甚至放弃财务监管，有意采取措施规避核算中心的审核监管，导致学校内部不能有效行使内部会计监管职能。
（六）会计责任主体不明确，审计监督难度增加
会计集中核算，学校的账户取消了，资金所有权、使用权和财务自主权仍属各学校，也就是说，没有改变其会计主体、预算主体及相关的会计责任，会计资料的完整性和真实性仍由各学校负责。但由于学校不负责会计核算业务，而负责会计核算的会计核算中心又不是会计责任主体，导致会计核算中心的会计核算责任与各预算单位的会计责任主体界定不明确。一方面单位认为本单位没有账户及会计人员，不再承担核算职责和会计责任，另一方面又要接受审计等监督部门的监督，形成监督与被监督主体不分。在实际的审计监督中，发生违法会计行为后，不易划清会计核算中心和单位的会计责任，很有可能相互推诿，这样会给追究会计责任造成困难[9]。
三、完善义务教育经费监管的对策
（一）深化集中核算中心的会计监督职能
核算中心应改变目前重核算服务，轻会计监督的现象。明确“会计核算、会计监督、财务分析和会计服务”四位一体的功能定位，以会计核算为基础，以会计监督和财务分析为手段，以会计服务为目的，从而完善会计核算中心的主要功能[7]。会计集中核算中心加大对原始凭证的真实性、合法性进行审核，按照经济法规，对核算单位的开支在事前进行预算监督[3]。会计集中核算中心要定期对学校的各项经济活动进行抽查监督，工作重心应由原来的办理日常核算业务向会计审核与监督职能转变，对预算资金的支付执行更强的事前监督，实现向事前和事中监督的有效延伸。
（二）加强对学校支出的真实性检查监督
实行会计集中核算后，学校各项支出的票据都要经过核算中心的审查才能报支，应该从目前的重票据的合规性审查，重点转向开支事项的真实性监管。真实性的监管，应该做好两个方面的工作。一方面要做好源头监管。审查票据手续是否完备，发票数量、单价、金额、购买数量是否准确完整，附件是否齐全，从源头上杜绝虚假行为的发生;另一方面，做好跟踪监督，审查账实是否相符。对报支的办公用品、大额购置费、会议费、修缮费等，必须与报账有关的实物进行核查，与商品销售单位进行核对，检查相关的会议记录，与相关的维修、施工单位进行核查。通过核查，确保各支出事项的真实性。
（三）会计核算中心和学校协同加强资产监管
一是核算中心加强资产的管理。首先，对存量的固定资产全面清查，保证账实相符。核算中心对固定资产建立“三账一卡”管理制度，即由核算中心建立固定资产的总账和一级明细账，各学校的报账员负责建立二级明细账，各学校的具体使用部门建立登记台账和卡片。对已经毁损、报废的固定资产，督促各学校及时办理资产的报废审批手续，核算中心及时进行相应的账务处理。其次，对新增的固定资产完善入账手续。对学校自行购买的固定资产、通过政府采购购买的固定资产和接受捐赠的固定资产，核算中心制定相应入账程序，据此进行相应的登记入账。
二是学校加强固定资产的管理职责。首先，建立健全固定资产管理体系。固定资产的购入、新建、报损、报废的审查由校长负责;财产物资的使用、分配、清查总务部门负责;校产的登记、核查由总管理员负责;校产的领取、报损、报废，并登记好卡片及台账由各部门的管理员负责;二级明细账由报账员负责登记，报账员要定期与核算中心对账，确保账实、账账相符。各部门分工明确，互相监督，提高固定资产的使用效率。最后，建立固定资产清查制度。学校应定期进行全面盘查和不定期抽查，掌握资产使用情况，严防资产被侵占;建立人员离任核查制度，校长和资产管理人员离任时，应组织核查固定资产，办理移交手续，做到人走账清，防止固定资产流失[6]。
（四）强化资金使用效益的监督
核算中心除财务支出合规性审查外，应强化对资金使用效益监管。一是监管各学校是否按预算安排的项目进行支出;二是对各学校的财务进行比较分析，通过纵向比较、横向比较，运用不同的比较分析方法，测算各学校的资金使用效益，挖掘潜力，防止资金浪费使用。
（五）完善内部监督体系
学校内部监督体系是高效使用资金的第一道防线。建立以校长为首的内部监管体系，一是改变目前报账员集会计、出纳和票据于一身的现状，在学校内部进行合理分工，相互监督[10];二是发挥学校纪检，稽核人员的作用，加强对票据事项真实性的监督;三是发挥教代会的监督作用，学校的教师了解学校的情况，发挥他们的监督有利于杜绝虚假冒领的发生;四是定期账务公开制度，应公布明细账目，学期结束进行账务核算;五是建立财务违规的举报通道，广大的教职工发现财务问题可以向核算中心，上级相关的纪检、稽查部门进行举报。
（六）明确会计责任主体，发挥审计监督
首先，明确会计的责任主体仍然是学校，而不是学校的会计核算中心。在审计监督中，发现财务失真，虚报冒领，应追究当人事和学校领导监管不力的责任。其次，建立远程报账系统和查账系统，发挥审计监督职能。随着IT的发展，采用远程报账系统和实行会计电算化，这可以大量降低核算中心工作人员的劳动量，减少重复劳动，提高工作效率。实现学校、核算中心、财政部门和审计部门的信息共享，设立明细账目，有利于学校及时查询财务状况，增进学校和核算中心的信息交流，也有利于财政部门和审计部门的远程监督。
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