国际存款保险费率设计机制对我国的启示与借鉴
2015年3月31日，我国正式出台了《存款保险条例》，自2015年5月1日起施行，这标志着我国存款保险制度正式建立。我国《存款保险条例》第九条明确“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。”风险差别费率机制是指根据投保机构的风险情况而征收保费的制度安排。综合考虑国际经验、金融机构承受能力和风险处置，以及我国目前处于存款保险起步阶段的现实条件等多方面因素，我国目前仅按16‰征收基准费率，暂未征收风险差别费率。但从长远看，风险差别费率制度作为我国有效存款保险制度的一项基础性制度安排，有利于促进银行业金融机构公平竞争，促使金融机构审慎经营、健康发展，必然会逐步施行。
一、国际存款保险费率的发展历程
1933年，美国成为世界首个建立存款保险制度的国家，一直实行单一存款保险费率制度。此后的50年间，由于美国实行利率管制，单一费率没有出现太大问题。20世纪70年代后，美国解除利率管制，在缺乏有效的外部监管约束和内部激励约束机制下，储贷机构高息揽存，从事高风险业务，最终导致美国储贷危机爆发。单一费率机制被认为是酿成危机的重要原因之一，单一费率使得低风险机构对高风险机构形成补贴，进而引发高风险机构追求高风险业务所产生的巨大道德风险。1991年，储贷危机后，美国颁布《联邦存款保险公司促进法》，引入了基于风险的差别保费机制，对投保机构进行风险评级，奖优罚劣，防范道德风险。1993年，FDIC是正式实施差别费率，使美国成为全球第一个实施差别费率的国家。此后，选择差别保费制度的国家（地区）数量稳步增长。截至2015年，全球使用差别保费制度的国家共有37个，包括：美国、密克罗尼西亚、德国、加拿大、芬兰、孟加拉国、比利时、马绍尔群岛、西班牙、荷兰、阿根廷、法国、土耳其、中国台湾地区、哥伦比亚、意大利、尼日利亚、马恩岛、秘鲁、葡萄牙、希腊、波兰、罗马利亚、瑞典、韩国、萨尔瓦多、哈萨克斯坦、列支敦士登、尼加拉瓜、马来西亚、乌拉圭、中国香港地区、新加波、根西岛、文莱、蒙古以及中国。
二、国际存款保险协会关于存款保险风险差别费率机制的指引
随着选择风险差别费率机制的国家和地区快速增多，2005年2月，国际存款保险协会（IADI）发布《建立差别费率存款保险制度的一般指引》（以下简称《指引》），并于2011年10月对该指引进行了更新。该指引从风险差别费率机制的目标、情景分析、确定区分银行风险的方法、权威性、需要的资源和信息、保费等级以及保险费率的核定、机制转变问题、透明性、信息披露和保密以及风险差别费率机制的复核、更新和改进等方面提供指导性原则，鼓励各国和地区在制度设计时采用风险的差别费率机制。
《指引》认为建立差别保费制度的最大挑战之一是：找到合适的方法来区分银行的风险状况。在识别风险状况方面有大量的备选方法，总体上来说这些方法或是主要强调客观（或定量）因素，或是更多依赖主观判断（或定性信息）。
定量指标方法一般试图使用真实的或者数据导向的测度方法来确定银行的风险等级以达到核定保费的目的。定量指标方法所需要的信息的收集可以通过现场、非现场以及日常监管中获得。定量指标方法考虑的因素主要包括：监管资本的达标情况（资本数量、质量和充足水平）、资产组合的质量和分散化状况、收益状况（充足性、稳定性、质量可靠性）、流动性状况和融资能力、资金的稳定性和多样性，以及市场风险的暴露程度（含利率风险、汇率风险）。定量方法最大的优势是透明性，由于其依托相对客观的因素和数据，较少更少争议。定量方法的缺点在于过于依赖历史数据，对数据的可得性、完整性、以及广泛性有较高要求。另外，由于定量技术偏重于历史财务信息，在提供银行未来风险状况的前瞻性指标方面缺乏有效性。
定性指标方法总体上依赖于一系列定性因素来将银行区分为不同的风险等级从而达到核定保费的目的。定性方法主要依赖于一些监管判断或评级体系，包括监管指引、标准、测度或者其他的监管或存款保险要求。保费核定通常会对银行当前财务状况、主要业务经营情况、未来的风险状况预期进行评估。这些评估通常包括：银行公司治理、战略管理、风险管理和外部环境等方面。检查的方式包括现场、非现场以及两者的组合。定性方法可能包括定量因素，但是大部分的判断来自于定性因素，比如高度强调管理水平的高低。定性方法也可以引入外部信息，包括：从监管层获得的关于该银行关联公司的信息;独立评级机构的评级信息;行业分析师和其他专家的观点;母公司的评级;银行的存贷款利率以及银行间市场同业拆放利率;包括股价变动在内的市场指标;以及其他相关信息。定性方法的优势是它为银行的当前和未来的风险状况提供了重要的信息，而这些信息往往是单纯定量因素所不能反映的。定性方法的缺点是缺乏透明度、主观判断占比较高，增加对风险评级结果的异议投诉，使得检查者在面对评级质疑时处于被动地位。
部分国家在实践中采用定量和定性相结合的方法。这种方法同时采用定量和定性的方法确定银行的保费等级。使用定性和定量相组合的方法需要重点考虑的是这些因素之间的相对权重分配。定性和定量指标相结的是一种更高效率和更全面的评估银行风险状况的方法，这种方法考虑了最多的信息用以帮助评估银行的风险状况，但同时也对银行提供信息的质量提出了较高要求。
三、部分国家的存款保险差别费率的具体做法
（一）美国存款保险的具体做法
美国FDIC实行的是定量和定性相结合的方法。1993年刚引用差别费率时，使用的一个3×3的矩阵组成，评级由根据投保机构报送的资本充足水平和现场检查得出的CAMELS监管评级计算出的得分来决定。2010年，《联邦存款保险改革法案》进行了第二次修订后，投保银行分为两个大类。小型机构（资产小于100亿美元）沿用监管评估和资本水平作为区分风险的基础，但将3×3的矩阵形成的九个单元风险类别合并为4个，分别为Ⅰ，II，III和IV，如表3.1。最低等级的风险Ⅰ级机构进一步差别化，基于风险水平确定不同的保费费率，风险二级、三级和四级的保费率水平一致。 新的制度下，大规模存款类金融机构不适用风险等级，替代方法是使用计分卡来进行风险区分。每个计分卡都对风险指标进行评估，进而得出绩效得分（CAMELS指标评级的加权平均数与某些财务指标相按一定权重结合的分数）和损失程度指标值，并将两者结合得到初步的评估率。计分卡有两类，分别适用于规模最大的机构和结构和运营业务高度复杂的大机构，后者相对前者有更多记分指标。计分卡得到的结果是初始评估，FDIC可以根据计分卡中未包含的定量和定性指标对大型和复杂机构的分数做有限的调整，FDIC在决定是否要进行分数调整前会咨询银行机构的联邦监管者或国家银行监管者。
美国存款保险费率制度考虑存款保险基金规模，当存款保险基金低于某一比例时，可以征收特别保费或调高费率;当存款保险基金高于某一比例时，可以对低风险金融机构实行保费分红。
（二）法国存款保险的具体做法
法国在1999年引入存款保险差别费率定价机制。法国存款保险实行的是“自上而下”的定量指标方法。法国存款保险制度没有保费等级，法国银行监管当局首先根据银行系统整体的风险状况确定总的保费数额，再根据每家银行的存款额和风险指标状况将总保费额进行分配。每个成员的保费是基于成员对整个系统风险的贡献度来核定的。总的系统风险是所有成员风险的加总。每个成员的风险状况是由一系列风险指标和每家机构的存款数量来确定的，这些风险指标是基于谨慎的财务风险分析比率。
为了确定每个成员机构对总体系统风险的贡献，首先算出成员机构的存款数量加上未决贷款数量的1/3（不超过存款数量）的权重，计算保费额度。然后，考虑综合风险指标后，将上述加总结果再乘以从75%到125%的权重。综合风险主要考虑偿付能力、风险分散度、经营利润、期限转换等方面。每个方面被赋值1到3，其中1是最好的。保费数量与综合风险呈线性正相关变化。当综合风险指标得分为1是，保费将会减少25%（权重因子等于75%）。当此得分为3时，保费额度将会提高25%，即权重因子为125%。此外、法国存款保险保费和协会会费设有最低标准，每年4000欧元。
（三）中国台湾地区存款保险的具体做法
1999年7月1日，台湾正式颁布“风险基础存款保险费率体系的实行方案”，成为亚洲第一个实行差别费率的地区。台湾中央存款保险公司（CDIC）采用的是定量和定性方法的风险评判制度。CDIC使用的差别保费制度是运用了一个3×3的矩阵，风险指标选择了资本充足率和财务早期预警体系（FEWS）下的数据检验评级体系综合得分。FEWS是一个基于CAMEL的统计模型，主要用于评估所有存款机构的经营状况。FEWS包含了数据检验评级系统和财政报告百分比排名系统，前者的实行主要依据含定量数据和定性数据（如管理水平）的检验报告。经过一般现场财务检查后会得出每一个存款机构的综合得分。
尽管台湾的风险评判方式没有大的变化，但差别费率制度却跟随投保机制的变化经过多次调整。台湾存款保险系统建立于1985年，最初采用的是自愿性的成员制。1999年2月1日，台湾实行强制投保制度。同年CDIC引入基于3×3的矩阵的“9级/3档”费率机制。2007年1月20日，台湾开始采用强制适用的投保制度①。2007年7月1日，CDIC使用混合的费率机制，对覆盖范围内的参保存款采用“9级/5档”费率，对超过覆盖范围的参保存款采用统一费率。
四、国际上存款保险费率制度对我国的启示
（一）风险评判是差别费率制度的重要基础
从已实行差别费率的国家看，引入差别费率的重要目标是通过激励引导银行降低自身风险以及相对公平的核定存款保险保费。因此，风险评判在差别费率机制中具有无可替代的地位，它是确定投保机构费率的决定性因素。我国后期出台的差别费率机制时，也要考虑将金融机构风险评判作为差别费率定价依据。
（二）基金规模是费率制度设计的重要参考因素
各国在实行差别费率后，对金融机构确定具体费率时仍需参考基金整体规模。基金整体规模具体大小通常取决于存款保险机构的经验判断，当基金规模低于预期水平时，存款保险机构通常倾向于提高整体费率;当基金规模高于预期水平时，存款保险机构可能会降低整体费率。我国未来实行的是差别费率和基准费率相结合制度，存款保险基金管理者可以考虑将基金目标规模作为基准费率的定价依据，从而区别基准费率与差别费率的设订目标。
（三）采用定量和定性相结合的方法评价金融机构风险
根据《指引》和已实行存款保险的国家经验看，定量和定性相结合的方式有利于发挥两种方法的优点，同时避免两者的缺点。我国应借鉴国际经验，采取相结合的方式评价金融机构风险，有利于准确的评价金融机构风险。
（四）系统性风险贡献度是设计费率的新的引入因子之一
存款保险最初设计是了防范系统性，后来因道德风险才引入差别费率，定价依据主要金融机构的个体风险，却较少地考虑个体风险对系统性风险的贡献度。但近年来，法国等国家开始引入系统性风险贡献度作为差别费率定价依据之一。我国未来实行差别费率时，可以考虑引入系统性风险贡献度指标，充分发挥存款保险制防范系统性风险的作用。
注释
①强制适用的投保制度下，所有存款机构都必须向CDIC提交表格申请参加存款保险，但CDIC有权利决定是否批准其成员资格。
