新公共管理理论视角下重庆市交通拥堵整改问题研究
一、新公共管理理论的含义及内容
（一）新公共管理理论的含义
新公共管理理论是基于经济领域产生的，其根源可以追溯到企业人管理层面，这种理论在实现方式上是以满足顾客需求为价值导向，通过制度设计、技术改进、管理方法等一系列操作手段来实现企业效益最大化和满足顾客需求为核心理念。所谓新公共管理理论是将私营企业的管理方法中成功的一面与政府治理相结合的一种行政管理模式。在这一管理模式下，政府就好比一个私营部门，而公共服务就是其产品，产品直接面向的就是公民，政府作为社会秩序的协调者和社会资源的支配者，不仅要提供社会保障而且还要促进经济增长。①正如有学者所说“新公共管理代表着一种新的行政途径，即使用企业管理和其他学科领域的知识与经验来改进官僚机构公共服务的效率、效能和绩效。”②
（二）新公共管理理论的内容③
第一，政府的管理职能在于“掌舵而非划桨”。传统公共管理理论中，政府管理的职能中负责“划桨”的成分多过“掌舵”，政府被困在具体的事务中难以自拔，甚至有时候政府既在“划桨”也在“掌舵”。“新公共管理”理论指出政府管理的职能是负责“掌舵”而非“划桨”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，从而从根本上解决政府部门存在的效率低下、冗员过多、官僚主义等历史遗留问题和顽疾。
第二，行政文化应提倡“顾客导向”。传统公共管理理论中，行政文化上以自己为主，以服务对象为辅，提供的服务不是根据服务对象的需求提供的。“新公共管理”理论指出，政府服务的对象其实就是政府的“顾客”，政府应根据服务对象的具体需求而提供服务，应以“顾客为导向”即以服务对象为导向，只有这样的政府才能跟上时代的步伐，提供高质量的服务。
二、重庆市交通拥堵整改存在的问题
（一）政府未能充分发挥掌舵作用
在政府职能的转变中，职能设置不够科学合理导致管理有缺位、错位、越位的现象时有发生，权力关系尚未完全理顺，改革需要继续深化。在交通拥堵整改过程中重庆市政府管理职能尚未得到优化主要变现在两个方面：第一，城市交通规划严重滞后。城市布局与规划大多是与修路、扩路、建楼有关，很少有在停车问题上大肆规划，从而虽然我们常见到总是有施工、修路，不停的建设，不停的扩建，然而亦然停车难，驾驶员没办法只能占道停车，导致交通罚款。如沙坪坝、观音桥、建新路等商业繁华区，路面被过多的机动车占道停车导致道路通行能力下降。第二，交通管理落后。重庆市现有交通科技化管理，如信号灯控制系统、电子监控系统等信息化水平低，功能单一，设备老化。除了相关硬件上存在漏洞，重庆市相关管理方式也陈旧，缺乏创新，执法者力度不够强，对违法交通秩序的行为者常常没有严格的惩罚措施，从而导致交通秩序混乱，如驾驶员闯红灯、不按标线行使、抢行抢道、自行车和行人不在道内行驶，随意横穿马路的现象时有发生。此外，部分大型商业项目和市内道路同时修建，使市民无路可行或绕路而行，更是加剧了道路拥堵程度，尤其是近年来，重庆市在这方面的管理严重不足。
（二）公民参与整改的程度低
公民对交通拥堵整改的程度低主要表现在公民对交通重视程度不够，重庆市目前交通拥堵整改的主体是政府，但政府不是万能的，依然需要公众的参与和配合。然而目前大部分公众只停留在抱怨交通给自己带来的不便，并没有认真思考自己的权利与义务，从公民参与的角度来说，交通拥堵整改参与程度性低具体表现如下方面：第一，公民参与交通拥堵整改的意识淡薄。机动车驾驶人违章现象比较常见，驾驶员的交通素质不高，一些大大小小的交通事故通常引起交通阻塞，如抢占公交车道、闯红灯、进入非机动车道、超速行驶等；第二，行人交通违章比较常见。行人交通违法现象主要表现在：行人、自行车、电动车不遵守红绿灯准则乱穿马路，行人的违法行为不仅仅只是影响自己，更会造成机动车的混乱，人躲车，车避人，尤其是在交叉路口，如果市民突然闯红灯过马路，机动车可能会急刹，那后面的车必定也会跟着急刹，若再发生什么突发事件，必将导致道路的更加不畅通。
缺乏公民参与交通拥堵整改的有效途径。政府可以根据交通拥堵的特点、服务对象、和自身能力来进行供给的方式和程度。如政府可以通过发布命令、直接投资、强行管制等做出供给政策，政府虽然倡导公民参与交通拥堵的整改，然而公民没有渠道参与，有参与意识的公民只能通过提高自己的交通文明意识来参与。
（三）整改交通拥堵的资金使用效果不高
各级政府注重的是投入，而不是结果。由于政府对交通治理效果的信息掌握的有限。因此，政府便会根据他们员工的个人资历、人员的多少以及权力的大小作为标准来衡量个人待遇。于是，工作人员开始竭尽所能来维护自己的既得利益并且努力提高自己的职位，以谋求更大的利益。从而，很少有人关注交通拥堵整改资金的使用效果，更多是为了投入而投入。
重庆市政府虽然一直在扩大对交通方面的财政投入，但所取得的效果不明显，2015年6月，国家发展改革委批准了重庆市城市轨道交通近期建设规划，对近期建设项目总投资为510.28亿元。其中，资本金占总投资的30%，计183.11亿元，由重庆市政府财政资金解决。资本金以外的资金采用银行贷款等融资方式解决。然而在资金的分配上，并没有将财政资金资金的使用上升到交通拥堵整改的重点项目，例如，全市的公交枢纽建设发展不足，所以为了提高公交汽车的运行速度，经常出现公交短线，这一措施也使得人们出行不便。财政资金应真正使民众受益，而避免一些面子工程和形象工程。
三、新公共管理视角下解决重庆市交通拥堵整改问题的对策 （一）提升政府对交通拥堵治理的职能掌舵作用
1、优化城市空间布局与道路规划。首先，从重庆市道路的结构来说，由于其地形的特殊性，重庆市的道路网格局应该分成多种层次，并且，每种层次的道路需要有严格的长久建设规划标准，至少可以保证道路建成之后十年的承载能力，而不是道路建好之后，发现道路根本承载不了道路的实际通行水平，从而一而再再而三的改造道路或扩宽道路，这样不仅加重交通拥堵，而且加重环境污染与财政负担。其次，停车系统的规划也甚为重要。很多大型商场或者市内繁华商圈都缺少停车的地方，驾驶员只能把车停在马路两旁，从而使道路通行能力急剧下降。所以，要解决好“行不畅”的问题，首先要解决好“停车难”的问题。重庆市政府可以支持和鼓励建设多层的、立体的、地下的、智能管理停车系统来完善公共停车场的规划和布局，可适度采用区域差别化的收费标准和供给标准。重庆市由于在道路规划设置上忽视人，只重视车通行，许多人行道设置不规范，红绿灯的设置没有充分考虑到人群过马路的需求，行人在交通事故中一旦发生事故，则受到伤害，因此，交通管理应以人为本，充分考虑行人的安全，在人行道的设置与相关交通灯的设置上做到合理规划与布局。
2、加强各交通部门的管理水平。政府管理职能应该是“掌舵”，而不是“划桨”。政府要站在整个社会的高度，借鉴新公共管理理念，准确界定政府的角色：进一步理顺职能、放松规制、减少审批，坚决摒弃官本位、改变权力部门化观念、强化部门之间的沟通协调等。城市交通管理是依据交通法规政策和道路实际状况，通过运用各种方法和手段协调和指挥交通正常运行的行为。首先，政府要综合利用经济、行政、法律手段，并充分发挥交警作用，对交通进行管理，形成良好的管理机制，政府采用各种手段本身不是目的，目的是为了交通的正常有序运转；其次，强化驾校考核管理制度，从根本上提升驾驶员的驾驶技能，避免马路杀手的产生。大多数学员拿到驾证后不能正常开车行驶，使道路不畅通的也常常是“新手”。因此，从一定意义上讲，要想做好交通拥堵整改工作，解决好驾校考核管理制度也很必要。严格查处非法经营的驾校、加强考试纪律、杜绝保过替考等不良不公现象。
（二）鼓励公民对交通拥堵整改的参与和协作
1、加强社会组织对交通的监督和管理。加强社会组织对交通的监督和管理实质就是与政府分享交通公共事务的管理监督权力。交通拥堵整改属于社会公共事务，在具体的交通拥堵整改问题上，当然，政府依然起着主导作用，但要打破政府对交通整改的垄断局面，建立多元化管理格局。因此，政府应调整开放思想，由集权于一身向分散权力转变，让更多的社会力量参与到交通拥堵整改中来，以协助政府做出更合理的政策。因此，就社会组织而言，无论哪个阶段参与交通拥堵整改，都是切实维护民众利益的过程。
2、创建公民对交通的反馈渠道。服务型政府应当是鼓励民众广泛参与的政府。“社会参与”是当代政府做好交通整改等公共事业的最强有力的基础。公民对交通整改的效果进行反馈，只是以一种互动的形式，与政府一起合力解决人们所面临的问题。政府一切活动的出发点都是以人为本，如果没有公民的反馈，那么政府所制定政策的效果就无从知晓是否优越，也就无法反应公民的意愿，这显然是与民主政治、以人为本相背离的。因此，政府应当为公众反馈提供更多渠道，创造更好的条件，让社会力量参与到对交通拥堵整改的管理过程中来。由于因特网的普及，政府越来越多的使用网络技术，同时也拓展公众对交通整改偏好的表达渠道。
（三）对交通拥堵治理实行绩效预算
1、确立“按效果为导向”的支出理念。树立“按效果为导向”的支出理念来合理分配使用财政资金，而为了投入资金来完成既定的硬性的交通建设。如果资金使用的效果不明显，那么无论投入多少都是无意义的，从源头上说，财政资金都来源于税收，税收都来源于公众，因此，政府更要合理分配财政资金的使用，良好的规划可以带来良好的使用效果，只有将这个理念贯穿于交通拥堵治理的整个过程中，资金的使用才会达到取之于民用之于民的良好效果。
2、重视绩效评估。在重庆市交通拥堵整改的过程中，对治理的效果进行评估测量，可以了解是否有效解决了问题，从而分析达到效果的好处或者未达到应有效果的原因，从而有利于政府做出更进步的政策。政府要改变以往的只按目标是否完成来衡量政府的能力，应把评估的重点放在对交通的投入成本和所得效果的追求上。通过评估测量控制政府对交通的财政投入，按照效果的科学评估决定投入规模与时序进度。绩效评估就是以结果为核心的现代管理手段之一。政府有效的绩效评估，有助于提高政府行政的社会认可度与合法性，提高政府信誉。
（作者单位：云南师范大学）
注释：
① 谭功荣.西方公共行政学思想与流派[M].北京：北京大学出版社，2008：1-248
② Eran Vigoda，“New Public Management”，Encyclopedia of Public Administration and Public Policy，Marcel Dekkee Inc.20003，p.812.
③ 张铭 陆道平.西方行政管理思想史[M].天津：南开大学出版社，2008：4-24
