基于系统理论分析上海共有产权房政策
中图分类号：D923 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）016-00000-02
社会福利水平在一定程度上体现着国家经济水平和人民生活水平，衣食住行是人们的基本生活需求。随着城镇化的不断推进，越来越多的外来求学和求职者进入城市，他们想要在城市扎根的诉求愈发强烈，在城市里拥有一套自己的房子成为首要行为，这样的人群形成了“夹心层”，而原有的住房保障制度并没有预料到“夹心层”的出现，因此共有产权房制度应运而生。本文将从环境、结构、参与者和行为对上海共有产权房政策进行分析。
一、环境
（一）制度环境
共有产权房是在什么情况下提出的？共有产权房是我国住房保障中的一种补充，在此之前我国住房保障制度包括廉租住房制度、公共租赁住房制度、经济适用房制度、限价房制度。综合考虑保障对象和保障方式，不难发现存在一个问题，那些经济适用房和限价房保障对象标准以下，廉租住房保障对象标准以上的群体想要拥有住房该怎么办？赵伟等认为，虽然廉租房和经济适用房制度保障对象主要都是低收入家庭，但在享受住房救助的资格条件方面并不能做到相互衔接，这样必然会产生两个制度都覆盖不到的边缘人群。郭士征等也指出“夹心层”住房困难家庭的住房保障处于“真空地带”，而收入比“夹心层”低或者高的阶层都能享受到住房保障。这是理论设计上的一个缺陷。
（二）现实环境
现实情况是否确实存在这样一类群体呢？在2013年全国两会中全国人大代表、南开大学校长龚克说：“我呼吁关注高校教师的住房问题。对于很多教师尤其是45岁以下的教师来说，由于他们入职时年龄就已经较大，工作两三年后就面临结婚、生子的问题。要按廉租房的政策他们不够资格买，要去社会上买商品房，收入差距又太大。”“你说的这是‘夹心层’的情况，在我们科技界有这种困境的人也很多。”我们可以看到实际生活中也确实有大量的“夹心层”存在。2011年中国社会科学院在北京发布的《中国城市发展报告N0.4―聚焦民生》中指出从2000年至2009年十年间上海中等收入阶层规模达到了38%。根据调查2014年，随着外来常住人口的增加，上海市中等收入阶层规模持续扩大。在房价持续走高的情况下，为解决该部分人群的住房问题政府自20世纪90年代起就着手推出住房保障政策，取得了较为显著的成效，但其在推行过程中仍旧存在很多问题。因此，从上海市共有产权房的现状出发，研究其实施过程中存在的问题，不仅能够改善民生，更具有其经济意义。
（三）文化环境和时代大环境
政策不是独立存在的而是系统的，与其他政策相互配合形成政策群，政策群应是融入在传统文化和时代潮流里的。在中国的传统观念里“有房才有家”，从传统习俗里也可观察到，比如结婚时，男方一般要有一套房子作为婚房。相比与传统文化，时代潮流要来得更加现实和汹涌，伴随着城镇化、工业化的推进，大批农民工涌进城市，带来了住房紧张的问题，同时他们往往收入不高，不足以在城市中购买住房。在此基础上，随着时间的推移，出现了“农民工二代”，即农民工在城市中结婚生子，安家立户的夙愿加强，需要政府提供住房方面的保障。农民工不仅存在于建筑行业，更是第三产业的大军，而上海由于生活的快节奏以及生活品质的高要求，餐饮业等第三产业发达，使得农民工不断涌入上海，即使是上海高房价高物价也未能阻止他们的步伐。
（四）国际环境
共有产权房不是中国首创，是有国外经验环境的。2004年以后英国保障性住房政策的创新。2004年开始，英国对保障性住房政策进行调整创新，颁布了2004年《住房法》，实施共有产权购房计划，强调政府应当以可接受的价格让每个家庭享有体面的住房，帮助低收入家庭实现“体面住房”的理想。2006年开始，英国正式实施“分享式产权购房计划”即共有产权房购房计划，帮助特定人群实现购房梦想。除此之外，淮安作为共有产权房政策实施的第一个试点城市，也为上海出台共有产权房政策提供了政策环境。
二、结构
在2004年就有专家提出应通过建立政府与个人共有产权来解决经济适用住房制度存在的问题。陆玉龙于2004年12月31日在《中国建设报》发表了一篇题为《第三只眼睛看房地产――浅谈建立“政府与个人共有产权房”制度》，明确提出要建立“政府与个人共有产权房”制度。共有产权房的理论首先在学术界被提出。我国的政府结构形式是单一制，中央与地方是领导与被领导关系，但这并不意味着地方没有自主权，也不意味着政策的形成总是自上而下，“试点”是我国总政策出台前的一种决策方法，表现为地方先行出台政策并实施，达到判断、优化、为总政策出台奠定实践基础的作用。因此，在中央政府的批准下，上海作为第一批试点城市，结合城市住房保障制度与保障对象等具体情况，在共有产权房理论的基础上，2009年出台了《上海市经济适用住房管理试行办法》。相比于淮安出台《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》，上海并没有独立的规定共有产权房的制度，而是在借鉴了外省市经验、征求了各方意见的基础上，建立了符合上海实际的经济适用住房体制机制。2010年颁布了《上海市共有产权保障房（经济适用住房）申请、供应和售后管理实施细则》、《上海市2010年经济适用住房准入标准和供应标准》，2011年出台了《上海市2011年经济适用住房准入标准和供应标准》，2012年上海市政府制定的《上海市住房发展“十二五”规划》（2011-2015）中指出：“着力推进共有产权保障房制度”，并颁布《上海市2012年共有产权保障房（经济适用住房）准入标准和供应标准》。学术界提供理论基础，中央批准，地方政府研究分解出台系列政策，这是我国的一种结构。其实，在上海，共有产权房政策也是分区试点进行的，先从小范围试行，在观察效果和民众意见之后，再进行推广。从最初的效果上来看，共有产权房在上海取得了一定的成功，因此上海政府目前已草拟了《上海市共有产权保障住房管理办法（草案）》，并进入征求公民建议的阶段。 三、参与者
政策的参与者很广泛，有官方的参与者也有非官方的参与者。那么在上海共有产权房政策有哪些参与者呢？从上海市共有产权房建造、定价、受理三个环节阐述。
（一）共有产权房建造
在上海市的一次座谈会上，有关领导提到：“积极探索多渠道筹措保障房房源，力争在利用商品房用地建设‘先租后售’保障房”。共有产权房的建设不只是依靠政府一方的力量，由于共有产权房的设施、价格等接近于商品房，所以与房地产商的合作可以达到事半功倍的效果，在公民参与和经费开销都有益处。共有产权房在一定条件下可以进行市场交易，因此其住房格局和环境应具有商品房的特点，上海市也强调：“根据市政府的要求，目前本批次供应房源的各个基地正在抓紧房源建设，大力推进完善周边的交通、商业、卫生、教育等配套设施，力争使购房家庭早日搬进新居，满足基本生活需要”。因此与配套设施的建设部门以及物业都有密不可分的关系，它们都是参与者。
（二）共有产权房定价
1.定价调查
政府在听取人大、政协、政府有关部门以及相关专家学者意见的基础上，依据《中华人民共和国价格法》、国家发展改革委2002年发布的《经济适用住房价格管理办法》以及上海市政府2009年发布的《经济适用住房管理试行办法》，制订了《上海市经济适用住房价格管理试行办法》。共有产权房的定价可以说是市民最关心的一个方面，它直接影响共有产权房政策的效果。在此过程中不仅有制度的参考，还有公民意愿的发表，不仅有政府部门内部的研究，还有专家学者的意见。
2.价格公布
《上海市经济适用住房价格管理试行办法》第十三条规定，经济适用住房定价方案经核准后由住房保障机构负责向社会公布。具体而言，在受理审核工作结束后，区（县）住房保障机构在“上海市住房保障和房屋管理局网站”、区（县）指定媒体和街道（乡镇）社区事务受理服务中心公告栏等公布具体房源供应等信息。在公布阶段，与公民的沟通极为重要。传播阶段，参与者不仅有市政府，还有基层单位，当然，媒体也是不可忽视的。
3.价格监督
在价格监督方面，主要参与者是价格主管部门。
（三）共有产权房的受理
在此阶段中，对共有产权房保障对象条件的审理就显得至关重要。2009年6月，上海市启动“居民经济状况核对中心”――民政、人保、税务、公积金、房管、银行、证监、银监等14个部门建立“电子比对专线”，通过查看存款账户、股市账户、纳税记录、房产登记、公积金缴纳情况等，了解低保、保障房申请家庭的实际经济状况。这个过程牵涉到众多参与主体，体现了上海市政府联合执政、信息化、现代化执政的特点。
政府单方面的管理并不能反映政策的执行效果，双向沟通和治理理念是关键。虹口2012年共有产权保障住房申请增加了选房意愿表达环节。民众不仅是政策的被动客体，他们更是政策改善的表达者、参与者。
四、行为
共有产权房政策是一种住房保障行为。不同的学者有不同的观点，根据目的可以划分为以下行为：以刺激经济增长为目的，还是以促进民生为目的；是以收回政府投入于保障性住房的资金、减轻政府债务负担为目的，还是以让政府住房福利显性化为目的；是要调动居民个人住房消费潜力，促进保障性住房建设资金的筹集，从而加快保障性住房建设，还是要盘活保障性住房存量；是要促进居民住房水平提高，还是要促进居民住房自有化水平提高；是要解决居民住房问题，还是要解决居民之间的收入分配问题；是要促进住房保障，还是要增进住房福利。那么，共有产权房政策到底是什么行为，必须结合政策背景判断，每个政策的出台都是为了解决某一社会问题。显而易见地，共有产权房是为了解决“夹心层”的住房问题，因此，共有产权房归根结底是一种住房保障行为。同时它也确实起到了一些其他作用，比如刺激经济增长、减轻政府债务负担等。
除此之外，透过共有产权房的种种政策，不难发现共有产权政策体现了政府通过市场完成公共利益的转变。
