中央与地方准金融机构的监管权限划分研究
为了弥补正规金融机构的不足，加强对中小企业的融资扶持，准金融机构在政策的推动下发展迅猛。而对准金融机构的监管中，却存在监管依据效力低下、监管依据多元化、中央与地方监管冲突等等问题。而准金融机构在其经营中，也存在着跑路和违规经营等问题。“温州事件”的爆发，是对准金融机构的再次警示。对准金融机构中央与地方的监管权限划分进行研究，明确对准金融机构的监管权限，以求对准金融机构进行有效监管，对准金融机构的健康稳健发展具有举足轻重的意义。
一、准金融机构的主要类型及运行现状
（一）准金融机构的主要类型
在我国，准金融机构的概念不属于法律概念的范畴，还没有权威和统一的定义。最早运用准金融机构概念，是在《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》中。根据《中国金融稳定报告2013》，将准金融机构定义为开展融资活动的非金融机构，其中还将各种民间借贷组织、小额贷款公司、私募股权、典当行、融资性担保公司、农村资金互助组等非金融机构，纳入了准金融机构的范畴。我国现行的准金融机构的特征主要表现为不具有金融许可证、不受“一行三会”的直接监管、规模较小、从事特定的金融业务等特征。而在这当中，我国主要的准金融机构主要分为：小额贷款公司、融资租赁公司、融资性担保公司、典当行等等。
（二）准金融机构的运行现状
准金融机构的不断兴起，也促发了准金融机构跑路和违规经营等一系列问题。如按照我国相关放贷业务的规定，在准金融机构的范畴中，只有小额贷款公司和典当行才拥有放款的功能，而融资租赁公司和融资性担保公司不具有放贷的功能，但是在现实的经营中，融资租赁公司和融资性担保公司的违规经营行为层出不穷。
1.关于小额贷款公司。截止到2013年9月，我国小额贷款公司的数量就达到了7398家，贷款余额也达到了7535亿元。相比2012年年末的数据，小贷公司的数量增加了1300多家，贷款余额增加了1500亿人民币。小额贷款公司的快速崛起，潜伏了大量风险。2014年，发生了近年来最大的小贷公司跑路事件。无锡市璜土镇江阴丰源农村小额贷款公司因资金链断裂，而引发了公司的跑路事件，其中相关的私人投资者、法人、银行等等都成了受害者。
2.关于融资租赁公司。截止到2014年4月，融资租赁行业的融资总量达到了23500亿元，其迅速发展蕴藏了潜在的风险。同期，商务部为了防范融资租赁行业的非法集资风险，下发了“关于开展融资租赁行业风险排查的通知”。通知规定，各省的商务厅必须在2014年5月30日以前，对相应地区的融资租赁行业进行风险排查，并将排查结果上报商务部。
3.关于融资性担保公司。截止到2012年年末的数据显示，融资性担保贷款的余额合计14596亿元人民币，共成立了8590家融资性担保公司。庞大的融资担保团队，伴随着放高利贷、非法集资、将出资人的资金挪作他用的风险。2014年7月，济宁世达担保有限公司由于违规经营导致资金链的断裂，随后法人代表自动自首，公安机关以涉嫌非法吸收公众存款罪为由将其拘留。
4.关于典当行。截止到2013年年中的数据显示，我国共成立了6833家典当行，典当余额达到673.9亿元人民币。典当行在其运行中存在着高息揽存的现象。2014年，北京发生了鑫厚通典当行与理财公司合作，用“高息的理财产品”作为诱饵，向客户承诺7%―14%的年化收益，运行中实为将资金投放于房屋抵押债权，最终典当行卷款跑路的事件。
二、我国准金融机构的监管问题
（一）监管权行使依据的不确定性
目前，我国对于准金融机构的监管已经有了明确的监管依据，但是却没有形成统一的规范准则，同时存在着上位法与下位法之间的冲突，最终导致了监管权行使的不确定性。
根据我国《立法法》的规定，涉及金融和基本经济制度，只能通过制定法律来具体规定。同时根据我国《行政许可法》的规定，法律、行政法规和地方性法规能够设立行政许可。地方省级政府做出临时性的行政许可必须要满足两个条件，一是上位法没有规定，二是亟需做出许可。部门规章在上位法许可的范围内，可以设定更加具体的行政许可。所以，在上位法没有具体做出行政许可的时候，除非地方省级人民政府亟需做出行政许可外，部门规章不可以随意做出行政许可。
目前，我国对于小额贷款公司的监管，主要是依据《关于小额贷款公司试点的指导意见》来进行监管。在效力的层级上，《关于小额贷款公司试点的指导意见》属于其他规范性文件。
我国对融资租赁公司的监管，前后出台了两个通知和两个办法。首先是2004年出台的《关于从事融资租赁业务有关问题的通知》，此通知在效力的层级上属于其他规范性文件；然后是2005年出台的《外商投资租赁业管理办法》，本办法在法律的效力层级上属于部门规章；其次是2006年颁发的《关于加强内资融资租赁试点监管工作的通知》，此通知在法律的效力层级上属于其他规范性文件；最后是2013年颁布的《融资租赁企业监督管理办法》，此办法在法律的效力层级上属于部门规章。
我国关于融资性担保公司的监管，分别出台了一个通知和两个办法。前后分别是2009年《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，本通知在法律的效力层面属于其他规范性文件；2010年，《融资性担保公司管理暂行办法》，此办法的在法律层面的效力属于部门规章；2010年，银监会出台的《融资性担保公司董事、监事、高级管理人员认知资格管理暂行办法》，此办法在法律层面的效力为部门规章。 关于典当行的监管依据，主要是2005年的《典当管理办法》，此办法在法律上的效力属于部门规章。2012年，为了进一步加强对典当行的行业监管，配合《典当管理办法》的执行，商务部出台了《典当行业监管规定》，此规定在法律效力上属于其他规范性文件，其对加强《典当管理办法》的执行具有重要意义。
（二）主要监管主体的多元化
在现行的准金融机构监管依据中，存在中央与地方监管权的冲突。根据公共选择理论，假定各级监管部门以自身利益最大化作为行使准金融机构监管权的基本取向，那么他们必然以利益为根本出发点，以自利为行为准则，在自利动机的引导下选择对自己最有利的行动方案，就可能引发监管部门之间的竞争与卸责，最终导致监管的漏洞和失灵。因此，明确划分中央与地方准金融机构的监管权限，对准金融机构的监管有着深远的意义。在现行监管依据中，中央与地方对准金融机构的监管冲突有着具体体现。
对于小额贷款公司的监管，主要依据《关于小额贷款公司试点的指导意见》，其中规定了监管权主要由地方省级人民政府实施，而省级人民政府根据自身的不同情况再次将监管权转移。在我国，对小额贷款公司的监管主体包括了以下几类：第一，地方金融办负责监管。主要起到审批、监督、协调、处置风险的作用。以北京市、上海市、重庆市、广东省、四川省、吉林省、山西省、湖南省、内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区等为代表；第二，建立联席会议制度负责监管。由省级金融办牵头，和中国人民银行市分行、省银监局、省公安厅、省工商局、省经贸委等共同建立省级联席会议办公室。将联席会议办公室设在省金融办，对小额贷款公司主要起到综合指导的作用。主要以浙江、湖北、山东和安徽等省等为代表；第三，成立小额贷款公司领导小组，负责监管工作的开展。小组由省级金融办、工商局和财政厅等组成，共同指导和审批小额贷款公司的发展，以辽宁省为此类监管的代表；第四，中小企业局负责小额贷款公司的监管。省级人民政府将监管的权力给予中小企业局，让其开展对小额贷款公司的审批和监管工作，此类型以贵州省为例。
对于融资租赁公司，根据《融资租赁企业监督管理办法》的相关规定，商务部要对全国的融资租赁企业进行监督管理。为了提高商务部的监管水平和能力，商务部要运用信息化的手段建立“全国融资租赁企业管理信息系统”，对融资租赁公司的风险性活动进行全面的监督管理。省级商务主管部门主要是对省行政区域内的融资租赁企业进行监督管理。省级商务主管部门要建立完善的风险预警机制，对经营企业进行业务监管，遇到违法情况应立即报相关部门处理并向商务部反映情况。可见，我国融资租赁企业的监管工作，由商务部和省级商务主管部门共同实施。
我国对融资性担保公司的监管主要是根据《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》和《融资性担保公司管理暂行办法》等规定来执行的。根据相关规定，国务院在银监会设立了融资性担保业务监管部际联席会议办公室。联席会议办公室主要承担以下职责：第一，负责制定促进发展和控制风险的各项政策；第二，拟定宏观的监管制度措施；第三，对地方人民政府执行的风险处置和监管工作进行指导；第四，协调相关部门解决融资性担保业务中的重大问题。根据办法中的相关规定，由省级人民政府对融资性担保公司的监管实行属地管辖。省级人民政府应当按照办法的规定，明确监管部门对融资性担保公司进行监管，并向银监会的联席会议报告工作。而我国各地的省级人民政府，根据不同的情况指定了不同的部门负责对融资性担保公司的监管，其中主要有以下几类监管机构：第一类，金融办负责监管工作，如四川、广东、山东、辽宁等省；第二类，省工业和信息化厅负责监管，以河南省为代表；第三类，市科工贸信委负责具体的监管工作，主要以深圳市为例。
对典当的监督主要依据《典当管理办法》和《典当行业监管规定》。根据规定，典当监管工作的开展主要由商务部、省级商务主管部门、地市级商务主管部门、县级商务主管部门等部门负责。商务部负责全国典当行的监管，在宏观上对典当行业进行制度性的调控。省、市级商务主管部门主要负责辖区内典当行的监管。县级商务主管部门主要对行政区以内的典当行进行检查，主要是配合省、市级商务主管部门的工作。可见我国典当业的监管工作，由商务部、省市县商务主管部门共同实施。
（三）中央与地方的监管冲突
根据我国的监管依据，我国对不同的准金融机构监管宽严不同。总体而言，我国对小额贷款公司和典当行的监管限制，严于对融资性担保公司和融资租赁公司的限制，主要因为小额贷款公司和典当行拥有发放贷款的职能。对准金融监管机构的监管部门，有商务部和省、市级商务主管部门以及地方政府的直属机构和地方政府制定的金融部门等等。对准金融机构的监管中，中央与地方的监管冲突随处可见。
我国不同的省份，对小额贷款公司的监管拥有不同的办法。现以四川省为例，根据《四川省小额贷款公司监督管理暂行办法》，中国人民银行成都分行、四川省银监局、省工商局、省财政厅等相关部门要根据各自的职责依法对小额贷款公司的监管工作进行指导和督促，在各自的职责范围内做好对小额贷款公司的监管工作。办法中要求小额贷款公司每一季度向当地的人民银行分支机构报送资产负债表和其他相关统计信息，并定期向人民银行征信系统和市、县级政府设立的小额贷款公司监管部门提供借款人、贷款金额等贷款基本信息和小贷公司的融资情况、高管人员、股权质押、股权变动等情况。同时，人民银行分支机构还要负责对小额贷款公司的贷款利率、资金流向进行监管。可见，四川以地方“金融办”作为小额贷款公司的监管主体。虽然《关于小额贷款公司试点的指导意见》中指出，由地方省政府规定的主管部门（金融办或相关机构）对其进行监管，但是在四川省实施对小额贷款公司的监管过程中，并非是由地方“金融办”独立实施监管。四川省小额贷款公司的监管工作，由地方人民政府“金融办”、中国人民银行成都分行、省银监局等相关机构共同展开。中国人民银行成都分行和四川省银监局与地方省级部门和地方省级“金融办”形成了中央与地方的多头监管。 《融资租赁企业监督管理办法》是融资租赁公司监管的主要依据。依据该规定，商务部对全国融资租赁公司进行监管，省级商务主管部门对辖区内的融资租赁公司进行监管。因此，融资租赁公司的监管中存在中央与地方监管的冲突。
省级政府对融资性担保公司的监管权，是由国务院批准，并在银监会、国家发改委、财政部、商务部等七个部门联合发布的《融资性担保公司管理暂行办法》中规定的。当前我国的融资性担保公司同样是处于双重监管之下。作为中央层面，以银监会为首的七部委组建的联席会议行使决策权和规则制定权；地方的监管执行省级政府指定具体的监管部门（大多数为经贸委）来进行属地管理。
商务部取得对典当行的监管权，是经国务院批准、并由商务部和公安部出台的《典当管理办法》规定的。2012年，商务部印发了《典当行业监管规定》，以此规定来配合前面办法的实施。现有规定中，存在中央与地方的权力冲突，主要表现在商务部负责全国的典当行监管，省市级商务主管部门负责辖区内典当行的监管。
综上，我国对准金融机构存在中央与地方的双重监管，同时在对小额贷款公司、融资租赁公司、融资性担保公司和典当行的监管中，暴露了中央与地方监管主体间的冲突，最终将可能导致监管的竞争和卸责，从而引发监管的失灵。
三、中央与地方准金融机构监管权限划分的优化
我国在对准金融机构的监管中，出现了多头监管的问题。涉及的监管当局较多，且监管主体和监管依据都有所不同。对于小额贷款公司的监管主体，由省级金融办、中小企业局以及由金融办牵头的联合监管组织；对融资性担保公司的监管，主要是国务院成立的“融资性担保业务监管部际联席会议办公室”在宏观的层面进行监管，以及地方省级政府“金融办”、市科工贸信委、省工业和信息化厅进行监管；对融资租赁公司和典当行的监管，主要由中央的商务部和地方的各级商务主管部门执行。在我国对准金融监管机构的监管中，存在着中央和地方监管权共存的现状。因此，中央和地方金融监管权的优化是研究的重点。
随着地方经济的发展，金融监管的权力逐渐由中央向地方扩散，地方监管主体对金融监管的权力在不断地加强。如2003年，中央将农村信用社的监管权赋予了省级人民政府，地方政府成为农村信用社监管的第一责任人。这种中央分权的改变，不仅实现了金融服务地方化，同时促使了监管责任地方化。
根据对美国金融监管模式的分析，中央联邦的监管权力主要是体现在宏观调控方面，联邦通过立法来统一监管的方向。具体的监管主要是地方各个州政府来实施，州政府以法律为前提，制定符合各州情况的具体实施方案。为了实现中央和地方的监管统一，避免监管矛盾的产生。美国通过成立“全美保险厅长官联席会”制度，联合了各个州保险厅的意见，让美国对保险业的监管拥有了统一的标准。为了让联邦政府和州政府能够很好地执行各自的金融监管职责，美国又成立了“州金融管理者协会”，协会通过定期的会议进行沟通，不断地协调联邦政府和州政府的监管工作。德国的金融监管权力非常集中，赋予联邦金融监管局几乎所有的监管职能，准金融机构也属于联邦金融监管局的监管范畴。德国通过统一的法律与监管机构来开展对准金融机构的监管工作。
我国对准金融机构的监管，存在着监管依据多元化、中央与地方监管权划分不明等问题。我国可以借鉴国外的监管模式，达到中央与地方监管权的统一，明确准金融机构的监管权责。在对准金融机构的监管权分配上，可以让中央在立法的层面上对准金融机构进行调控，然后由地方具体实施。主要原因有：第一，地方对准金融机构的监管，具有天然的优势。美国经济学家乔治?施蒂格勒和夏普的“最优分权理论”显示，地方政府更加了解本地的居民及其当地的习俗，更容易准确掌握当地居民的需求。由地方掌握金融监管权，就更容易实现资源的有效、公平配置。还有学者认为，地方监管能够实现减轻中央政府负荷、提高政府效能、实现公共服务、分权促进政府竞争提升制度改革等等；第二，准金融机构分布广且数量较多。由地方监管可以分担中央的监管压力。随着压力的分担，中央就可以专注于立法，确保准金融机构的监管方向，防范准金融机构可能产生的系统性风险。通过立法可以提高监管凭据的效力层级，增加监管工作的执行力，做到依法监管；第三，能够缩减程序、提高效率、降低成本，符合金融监管的成本效率原则。由地方进行准金融机构的行业准入，可以减少地方向中央的请示、报告程序，节俭了行政成本，提高了行政效能；第四，地方政府的地理优势。地方与地方准金融机构更为接近，相比中央更为了解地方准金融机构的发展，更容易做出有利于准金融机构监管的措施。美国特里希提出了“偏好误识理论”，认为中央政府对社会成员的消费认识存在偏差，中央与地方的距离影响了信息的传递，使信息失真，不能够达到资源优化配置。同时，哈耶克认为，任何人对别人的需求都不能完全认识，中央也不可能处理所有的事务，要将事务处理的权力赋予那些对事务最了解的机构，由他们来实施事务处理权。因此，将准金融机构的监管权赋予地方政府后，可在一定程度上提高监管效能。
