欧盟文化政策的“后立法”及其解读
Abstract： The culture article of Maastricht Treaty signifies the legislation of the cultural policies of European Union. Compared with the practices of community in the cultural issues， this article can be viewed as “post-legislation” and meanwhile sets limits for community’s cultural practices. These show that the cultural governance of the community follows the principle of functionalism and nation-states still play the essential role in the cultural issues.
Key Words： cultural policies； European Union； “post-legislation”
1992年欧洲共同体各成员国签署《马斯特里赫特条约》，该条约正式引入文化条款，即第128条。这是欧洲共同体在官方文件中第一次将文化编纂成文，这一条款亦标志着欧盟文化政策的正式出台。第128条第1项明确指出：“欧洲共同体将在尊重各个国家与地区多样性，重点保护欧洲共同文化遗产的同时，推动各个成员国文化的繁荣”。这一纲领性的陈述被认为奠定了共同体在文化领域干预的合法性。此时，距离欧洲一体化进程的起步已过去了近半个世纪。文化之所以会如此晚地被立法，主要是源于早期让?莫内所架构出的以精英技术合作为主导的一体化发展路径，以及欧洲一体化早期的属性，即以成员国家政治经济合作的形式应对欧洲在二战后的困顿局面。因而，《罗马条约》在设定欧盟的前身--欧洲共同体时并没有赋予其文化职能，相反则是明确的“文化例外”，即《欧洲经济共同体条约》第36条的规定：允许成员国为了保护“具有艺术、历史或考古价值的民族文化珍品”而限制进出口。
然而，随着一体化进程功能的“外溢”，建设中的欧洲政体逐渐超越了消除经济贸易壁垒的经济实体范畴。并且，欧洲一体化进程在二十世纪七、八十年代因为内外困境而遭遇到所谓的“欧洲硬化症”，即在经历早期的快速发展之后，由于超国家主义的发展路径遭到了戴高乐等的否决，在外部布雷顿森林体系瓦解以及石油危机等一系列因素的作用之下的欧洲一体化进程进入了停滞期。为改善大众对一体化进程的负面印象并为一体化的发展注入活力，共同体采取了一系列积极的举措，其中最显著的便是对一体化进程属性的反思以及对文化事务的逐渐介入。欧共体各国政府首脑在1969年的海牙峰会上就明确承诺将为“欧洲的诞生提供（新的）政治动力”（European Commission，1970：484），而欧洲也将会成为一个“独特的发展、进步和文化的所在”（European Commission，1972）。随后1972年的巴黎峰会亦再次强调经济一体化不会以经济的形式结束。对一体化进程属性的反思直接促成了1973年哥本哈根峰会上《欧洲认同宣言》的签署。这是共同体第一次在官方文件中正式提及欧洲认同概念。对于欧洲认同的内涵，宣言认为与“同一欧洲文明中的多元文化”密切相关（European Commission，1973： I.3）。至此，尽管文化的具体所指还没有被清楚阐释，但一体化进程已明显被附加上了一种规范维度（Staiger， 2013： 24）。
在介入文化事务的过程中，为避开合法性问题，共同体以具体的文化实践展开，文化实践的展开则依托于各种报告、宣言和决议的形成。尽管这些报告、宣言和决议并不构成共同体实质的文化政策，但也不失为一种政策的雏形。1975年的《欧盟报告》即《丁德曼报告》（Tindemans Report）可被视作欧共体介入文化事务的开端。除强调共同体的社会和人文维度之外，《欧盟报告》指出将“技术官僚的欧洲转变为人民欧洲”的发展诉求，呼吁共同体更多地参与到与欧洲民众日常生活密切相关的教育、文化、新闻等领域（Tindemans， 1976）。在此背景之下，欧洲议会和欧盟委员会开始涉足文化领域。由于《罗马条约》排除了共同体的文化职能，文化事务被界定为成员国的内部事务。在欧洲一体化进程发展的早期，在欧洲层面上协调文化事务和推动文化发展的工作主要由欧洲理事会（Council of Europe）及其发动的联邦运动完成。
欧洲议会在各项决议中倡导进行主题各异的直接文化行动，在1979年实现第一次直接选举后还建立起了自己的文化委员会。同时，欧洲议会也请求共同体的常设执行结构--欧盟委员会协助文化活动的展开，尤其是文学作品的翻译与各种文化活动的组织。欧盟委员会在这一时期向理事会提交了若干通讯（Communication）。其中，1977年的《共同体文化部门的行动》（“Community Action in the Cultural Sector”）与1982年的《加强共同体在文化部门的行动》（“Stronger Community Action in the Cultural Sector”）均强调共同体对文化领域的干预只是经济共同体条约在文化领域的应用，即提案关注的只是文化部门的经济与社会问题。尽管排除了文化政策的可能，但通讯本身已在某种程度上为共同体的文化行动在欧洲经济共同体的法律框架中找到了合法性基础，这顺而也就为文化行动的展开创造了条件。在通讯提交后，共同体通过了一系列的具体措施，如1984年的关于打击视听盗版行为措施的决议、1985年的关于图书馆资料处理馆际合作的决议等。为鼓励共同体更大程度地参与文化活动，各国政府首脑还于1983年签订了《欧盟神圣宣言》（Solemn Declaration on the European Union）。尽管宣言没有为共同体的政策带来实质改变，但文化领域正式立法的可能性被越来越多地谈及，政府间合作的文化治理模式也越来越被各国文化部长所接受。 不难看出，欧共体的立法机构对文化在一体化进程中所起到的作用是充分认可的，并且这种认可早在法律条文正式出台前便已存在，无论是一体化进程初期在文化领域的具体行动、相关文化宣言或决议的发布、还是渐进演变中专门文化机构的设立，如为工作需要，欧盟理事会和欧委会共同成立了一个文化事务委员会（A Committee on Cultural Affairs）和一个文化咨询委员会（A Committee of Cultural Consultations）。因而，《马斯特里赫特条约》对文化的立法实际是一种“后立法”（Staiger，2013：26）。这样的政策演进一方面顺应了一体化发展的功能主义逻辑，另一方面却也反映出共同体在文化领域的举步维艰。欧洲共同体在成立时明确将文化职能摒弃在外，这不仅是因应一体化早期的功能主义路线，还在于文化与社会治理以及集体认同建构之间的密切联系，这就使得文化事务与政体的主权直接关联起来。鉴于文化从一开始就被设定为民族国家的传统职能领域，共同体对文化领域的干预就意味着与成员国之间的主权分配以及自身的政体属性界定。因而对共同体而言，在文化领域的行动是需要谨慎的。同时，成员国家对于文化治理的不同态度也使得问题更加复杂起来。总体而言，各国对待文化干预的态度是与宏观上的政治经济利益以及政府体制密切相关的。因而遵从自由市场力量的国家会尽量避免在文化领域的干预，如英国和斯堪的纳维亚半岛上的国家；从前苏联阵营中脱离出来的国家由于对语言和民族性的捍卫也会更多地排斥政府干预；与之相反，法国和地中海国家由于具有集权化的公共事务部门并崇尚政府对市场的管控，素来积极参与于文化事务之中；德国、比利时等联邦国家由于特定的职权分配形式，文化向来是区域和城市的主权范围（Staiger，2013： 21-22）。
《马斯特里赫特条约》赋予了共同体在文化事务中参与的合法性，但这种参与的前提和目的是“文化的多样性”，与欧洲层面上的文化同一无关，而后者也许才是共同体最迫切需要的。正因为如此，第128条的草案原本是规定：“共同体应促成各成员国发展文化，同时将欧洲认同与欧洲文化层面发扬光大”（宿琴，2012年：127页）。然而为获得成员国政府对共同体文化干预的支持，欧盟在1990年的罗马峰会上邀请政治联盟政府间会议（Intergovernmental Conference on Political Union）对“保护欧洲遗产的多样性和提高文化交流”予以考虑。最终的结果是多数成员国赞成在欧盟条约中纳入文化政策条款，但条件是避免“旨在欧洲文化同一性的中央集权性质”政策的出现（同前），“欧洲认同”和“欧洲文化”最终从政策表述中去除。从此意义上讲，文化条款能够在《马斯特里赫特条约》中立法本身就是共同体与成员国家妥协的结果。
条款明确规定共同体对文化领域的干预遵从“辅助性”原则，即共同体的行动在于鼓励各成员国之间的合作，在必要时采取行动也只是为民族国家的活动提供支持和辅助（第2项）。并且，在共同体的各领域行动中考虑进文化因素也主要是强调“共同体文化的多样性”（第4项）。条款还要求部长理事会在通过决议时采取一致表决的方式（第5项）。然而文化计划、方案的立法能够实现在某种程度上则是得益于《单一欧洲法案》（Single European Act）颁布后有效多数决策方式的实行。因为在《单一欧洲法案》颁布之前，如果欧洲法院最终裁决成员国取消国内的限制性规定，尽管成员国可施加的影响很小，但理事会决策的一致性原则却可以使成员国通过使用否决权来干涉被认为过多干预成员国家文化主权的共同体行动。《单一欧洲法案》通过了有效多数决策方式，这就使得单一国家或是少数国家的影响变弱，欧洲文化方案立法的阻力也顺而减小。《马斯特里赫特条约》中文化条款对表决机制如此的设置无疑是为最大限度地捍卫成员国家的利益。同时，欧洲议会新权力的赋予以及地区委员会文化事务咨询主体地位的设立都对理事会的行动施加了有效的掣肘（Staiger，2013：26）。因而，在某种意义上，《马斯特里赫特条约》的文化条款实质是为共同体的文化权限设限。
综上，欧盟的文化政策具有鲜明的“后立法”属性，这不仅因应于欧洲一体化进程早期的功能主义发展路线，还源于文化领域与政体主权的密切联系。也正是因为后者，即使欧洲共同体的文化政策在经过曲折的发展之后实现了立法，其内容也蕴含了妥协。这充分表明了共同体在介入文化事务时的不易，以及民族国家与地区力量在这一领域中的强大。这也预示着文化政策以及文化事务仍将在较长时间内成为欧洲一体化进程发展的重要命题。
