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公共政策“先行先试”各要素类型分析

出处:论文网
时间:2017-07-21

公共政策“先行先试”各要素类型分析

  中图分类号:F127;G127.2

  文献标识码:A

  文章编号:1004-4914(2016)01-027-03

  公共政策“先行先试”的概念在学界目前还没有统一的定义,但梳理各个学者的定义,可将“先行先试”归纳为某一地区或行业为制定新政策、测试政策的有效性、对比完善政策内容、形成示范效应所进行的风险可控的先行探索和试验。“先行先试”一词最早出现于政府文件是在2006年《国务院关于天津滨海新区发展方案的批复》中,但“先行先试”的精神在中国的改革发展实践中却早已被广泛运用。改革开放以来,中国面临复杂的国际国内形势、巨大的社会转型挑战和艰巨的改革发展任务,改革的红利应迅速释放而改革的风险却不能牵一发而动全身。在全面深化改革的大背景下,如何处理好改革、发展和稳定这三者的关系,成为了摆在改革者面前的一项重大课题。“先行先试”可将改革的风险和成本控制在比较小的范围之内,不会引起大范围的波动,具有明显的优势。

  一、公共政策“先行先试”各要素分类的意义

  从小岗村的“包产到户”到经济特区的设立,再到综合配套改革试验区的设立和上海自由贸易试验区的设立,以及各种政策试点的实践,中国公共政策“先行先试”可谓是林林总总、不胜枚举,但也似乎使人眼花缭乱,摸不着头脑。公共政策“先行先试”的构成要素可以归纳为主体、客体、权力来源和目标,要从纷繁复杂的实践中理出眉目和头绪,必须将大量的“先行先试”实践进行梳理和归纳,剖析各种“先行先试”的构成要素,厘清“先行先试”各构成要素的类型,进而全景式地展现中国改革发展的渐进性政策过程。

  对“先行先试”的归类梳理具有理论和实践的双重意义。首先,在理论探索上,国内学者对“先行先试”进行了大量的研究,取得了丰硕的成果。有的从“先行先试”的法制属性入手,有的概括了“先行先试”经济模型,有的对某一地区“先行先试”的具体实践进行分析,有的对某一具体政策的“先行先试”进行探讨。鲜有学者对“先行先试”广泛的实践进行总结,将各要素进行分类梳理。本文试图从“先行先试”要素的视角入手来填补这一空白。第二,在政策实践中,梳理总结“先行先试”类型,可以清晰地勾勒出“先行先试”发展的轮廓和框架,发现问题,趋利避害,对具体实践产生指导作用。

  二、公共政策“先行先试”各要素的类型

  (一)“先行先试”主体类型

  1.地区主体。大量的先行试验实践都是以某一地区为主体和先导,新的政策在先行地区试验成功后会逐步向其他地区扩散。先行主体将依据不同任务和使命制定不同的政策目标、选择相应的政策工具,规划“先行先试”的路径,同时也会被赋予相应的权限。在政策扩散时,伴随着政策学习、政策模仿、政策趋同、政策创新甚至跟风等过程。各种综改区、自贸区等都是地区主体。

  2.部门主体。在我国,广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关等一切具有公共权力的国家机关,这些机关在纵向维度上有各个层级的划分,在横向维度上有各个职能部门。与此同时,人民团体、事业单位中也有各种部门,具有不同职责。一些部门先行试验、探索出适合实践的新路子,继而在系统内或其他系统的部门中推广。比如中科院于1994年启动“百人计划”;1998年8月,教育部也启动实施了专项高层次人才计划即“长江学者奖励计划”;2008年,中组部相继启动“千人计划”。

  3.行业主体。一些行业在政策试验中发挥先导作用,先行探索试验,成功的政策措施向其他行业辐射。比如在营业税改增值税的政策试验中,在试点初期,交通运输业和部分现代服务业先行试验,在试验成功后,广播影视业也被列入试点范围,随着试点的扩大,铁路运输业和邮电通信业也逐渐采用“营改增”的税收方式。在此过程中,经验不断积累,试验趋于成熟,“营改增”逐渐向各行业推广。

  (二)“先行先试”客体类型

  所谓公共政策“先行先试”的客体是“先行先试”所要试验的对象,一般是不确定性较强、未知性较大的公共政策,可能是单独某一项政策,也可能是综合的系统政策群。单独某一项政策这样的“先行先试”客体可以称为“点政策”客体;某一领域的系列政策这样的“先行先试”客体可以称作“线政策”客体;综合的系统政策群这样的“先行先试”客体可以称作“面政策”客体。

  1.“点政策”客体。此类“先行先试”试验的对象是单一政策,在政策系统方面,政策主体制定政策目标、政策标的群体的确定、政策环境的考量以及政策工具的选择,都是围绕某一项制度或政策开展的;在政策过程方面,政策议程的建立、政策方案的选择、政策的实施、监控评估和终结都在这一政策和制度的统御下。比如在2008年,国务院决定将上海、山西、黑龙江等五省市设为事业单位养老保险改革试点,那么这些地区相关措施的出台和政策的试验都是由“事业单位养老保险制度改革”这一政策辐射开来。再比如,北京、上海和广东省成为“知识产权法庭”试点,那么“先行先试”的内容都围绕“知识产权法庭”展开。

  2.“线政策”客体。“线政策”是先行主体的一切先行试验都在某一领域的一系列政策目标的统领下展开。这类客体被聚焦在某一领域,而非某一项具体政策,这类试验客体的政策目标相对宏观,具有一定的系统性和复杂性,相关的政策数量也比较多,是某领域的一系列政策。这类“先行先试”的客体一般涉及到各种试验区、示范区等。例如,福建在2013年成为生态先行示范区,就是在生态领域进行一系列的“先行先试”为生态文明建设积累可复制的经验。再例如,平潭在2014年成为对台文化交流先行试验区。此类试验的例证还有许多,如中关村自主创新示范区、上海自由贸易试验区、河南农业平原示范区等。   3.“面政策”客体。以“面政策”为客体的“先行先试”是先行主体对某方面政策的综合配套试验,不像以“点政策”为客体的围绕单一政策和制度所进行的探索试验,也不像以“线政策”为客体的被聚焦在某一领域的先行试验,而是结合本地区实际情况进行综合全面的改革实践,具有全面性、系统性和宏观性,在改革之初,具体政策的目标、种类和数量都不十分明晰,需要在不断的实践中探索。在这类“先行先试”的客体中,比较有代表性的是我国的12个综合配套改革试验区(以下简称“综改区”)所探索试验的政策。虽然综改区有不同的类型,相应地改革的内容和路径也有所侧重,比如,山西省主要围绕资源型转型进行政策的探索试验,武汉城市圈侧重城乡一体化,平潭综改区侧重对台工作,但综改区试验客体的总体性、配套性十分明显。

  (三)“先行先试”权力来源类型

  所谓“先行先试”的权力来源是指“先行先试”是先行主体获得了什么样的权限,“先行先试”的权力依据是什么,上级政府运用什么方式赋予先行主体试验权力。这里侧重于从先行主体与上级政府相互作用的角度分析,即先行主体和上级政府在“先行先试”活动中的行为和所扮演的角色。

  1.默许肯定型。在此种类型“先行先试”的路径中,政府扮演相对弱的角色,对先行主体的试验行为予以默许,既不加授权,也不加干涉,在试验成功后会通过媒体宣传或政府文件的方式予以肯定和推广。此种类型的先行试验权力来源一般产生于“先行―肯定”的路径中。先行主体在诱致性变迁的推动下产生了先行一步的需要,在合理合法的基础之上展开试验,但一定是以上级政府的许可为先决条件的。例如上海市在官员财产公开和审查方面先行一步,积极探索行之有效的方法,取得了良好的成效,中央及时予以肯定,并希望上海进一步积累可复制经验向全国推广。

  2.预先支持型。在这种情况中,先行主体的权力来源于上级政府的预先部署和大力支持,在法律法规的框架之内,一切有利于改革发展的试验都可以大胆进行,正所谓“法无禁止即可为”。这种政府的支持在一些国务院文件中有所体现,比如,《国家发展改革委关于设立山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区的通知》提到:要秉持先行先试的精神,抓住与资源型经济转型密切相关的重点领域和关键环节,推进改革,率先突破。在《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》中提到:给予天津滨海新区一定的财政税收政策扶持。对天津滨海新区所辖规定范围内、符合条件的高新技术企业,按15%的税率征收企业所得税。但是,这些上级政府的支持都是建立在依法试验的基础之上的,上级权力主体并没有授予试点突破现有法律法规的权力,在中国的12个综合配套改革试验区中,上级政府都给予政策方面的支持,但目前还没有文件表明给予其变通法律法规的权力,也就是“法无授权不可为”。

  3.例外赋权型。在改革的过程中,一些地区或行业的试验和改革可能受到原有法律法规的禁锢,不能放开手脚,激发改革活力,所以在依法改革的原则下,由有权力主体对改革进行授权,对原有的法律法规进行暂停实施或调整实施。先行主体的权力来源于专门的、例外的授权,此过程必须严格按照《立法法》所规定的立法主体的权限层级来逐级授权,不能越权,不能随意变通法律法规。依照法定程序,对行政法规、国务院及部门文件设定的行政审批项目,国务院可以批准地方政府停止实施或进行调整;对法律设定的有关行政审批,国务院必须经最高立法机关的授权进行调整。比如2013年8月自贸试验区成立伊始,国务院就及时提请全国人大常委会审议通过了《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》,授权国务院在自贸试验区内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。为了保障试验地区的先行试验不受条框的束缚,国务院向全国人大常委会第三十次会议提交了决定草案,提请全国人大常委会作出决定,授权其批准广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。而对于国务院有权利授权调整的行政法规和文件等,国务院可以进行调整,国务院于2013年12月发布了《关于在中国(上海)自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》,暂时调整《中华人民共和国船舶登记条例》等8部行政法规和国务院文件的有关规定。再例如,根据立法法规定,全国人民代表大会授予经济特区对法律法规的变通权,可以结合本地实践需要来变通调整法律法规。这意味着地方政府首次拥有了一把“尚方宝剑”,即对于法律明文规定的某些行政审批项目,可以在本行政区域内自行决定停止实施和调整。这些权力主体授予试点的“先行先试权”不是每个试点都具有的,而是要经过严格程序来确定的,这种通过调整法律法规对“先行先试”的赋权与以上两种权力的来源有本质区别。

  (四)“先行先试”目的类型

  1.内生探索型。这一类型的公共政策“先行先试”的目标主要是“拓荒”。在某些领域改革创新,先行突破,先为改革“试水”,激发先行主体内生动力,在政策空白的领域结合本地区优势探索出新的政策,提供可复制的经验,走出一条新路子,现在的很多试验区都属于这种类型。很多国务院的文件都要求“先行先试”主体实现探索新政策这样的目标,“探索”这样的字眼在政府文件中也是频频出现。

  2.外生测试型。该类型“先行先试”的目标是检验已有外生的政策,总结经验,吸取教训,将准备实施的政策放在试验地区运行,考量政策的效率和效能,为在全国推广做准备,并非先行主体通过自身探索来形成新的政策。此种类型的“先行先试”并不少见,例如,财政部颁布的《关于在中关村国家自主创新示范区进行中央级事业单位科技成果处置权改革试点的通知》,进一步明确了科技成果处置(将科技成果进行产权转让或注销产权的行为,包括无偿划转、对外捐赠、出售、转让等)的权限,激发事业单位和科研人员的积极性,将关于科技成果处置的政策在中关村自主创新示范区内的中央级事业单位中试运行,检验政策的效果。再例如,国务院将中关村自主创新示范区探索出的4项新政策推广至其他自主创新示范区来测试政策效果,试验成熟后,这些新的政策就会在全国推广。   3.带头示范型。一些地区或行业之所以能够成为“先行先试”的试验田,是因为其在某一领域有优势或特色,具有开展试验的有利条件。许多试验区、示范区的设立都在相关领域起到了带头和示范的作用,只有先行地区做好了,其他地区才能有范本、有目标、有信心。先行地区“示范带头”作用的这一战略定位在中央各种文件中体现得淋漓尽致,“示范带头”等提法在国务院文件中不胜枚举。具体来讲,沿海地区如广东、福建等地经济发达、国际交通往来便利,凭借其区位优势和政策优惠已经领跑中国经济30余年,而这种优势将在未来继续下去,经济特区、综合配套改革试验区和自由贸易试验区的设立是其加速发展的引擎,这些地区更加具有培育先行试验的土壤和发展先行试验的潜力,所以其“先行先试”的示范带头作用不言而喻。中关村是中国科技创新的排头兵,其在创新发展的示范带头作用不可小觑。先行一步不仅意味着快速地发展,政策的倾斜,更意味着示范和表率。

  4.互补对比型。某一地区或行业的先行试验往往不一定能得到具有推广价值的、可复制的经验,所以多个同一种类型的先行主体同时结合本地实际进行先行试验十分必要。这些同一类型的试点既要有相同点,即具有相同的政策目标;又要有各自的特征,即政策环境和政策工具的选择不同。这样一对矛盾是对立统一的,因为在不同政策环境中不同政策工具的运用可以更好地为既定的政策目标服务,如果所有的先行主体都千篇一律则无法形成互补、对比和借鉴,对政策目标的实现不利。这方面的典型事例是福建、天津、广东三个新的自由贸易试验区的设立,为政策的创新提供了更加充足的实践经验和理论依据。广东侧重于港澳沟通,福建侧重对台工作,天津则面向东北亚和京津冀,这三个试验区结合自身实际情况对上海自由贸易试验区的经验进行补充,同时也可提供相互对比的试验,四地同时创新,也会形成竞争态势。

  三、讨论

  “先行先试”的主体、客体、权力来源和目标等要素可以分为很多种类型,这里所研究的“先行先试”的主要参与者――“先行者”即各种试点,而“先行先试”的过程中还有一些其他参与者,如“跟进者”,尽管“先行先试”的主体通常是指先行地区或行业,但如果没有跟进者的参与,先行者的试验工作就无法推广,而“跟进者”又可以被分成很多类型。同时,新政策的推广与扩散也是一个复杂的过程,这方面也有很大的可以挖掘的空间。

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