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金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护

出处:论文网
时间:2017-07-28

金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护

  中图分类号:F830.31 文献标识码:B 文章编号:1674-0017-2016(1)-0004-11

  历史上多次金融危机证明,工商企业(非金融企业)贷款质量的大面积恶化能够导致金融风险,2008年次贷危机又证明,个人贷款质量的大面积恶化也能够导致金融风险。从监管方面看,次贷危机反映了国际上金融监管部门容易局限在微观审慎监管,忽视宏观审慎管理和行为监管(消费者保护)。金融机构对行为风险的管理也漏洞百出。危机后,各国金融监管部门对审慎监管和行为监管的关系处理地更加平衡。辩证地讲,审慎监管与金融消费者保护(行为监管)既有互补性,也有冲突的可能。实践中两者之间必须寻求一种有机平衡,最大限度发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。对两者关系的不同认识,导致了各国不同的金融监管改革思路。需要结合我国实际,不断完善我国金融行为监管体系,加强金融消费者保护。

  一、行为风险、行为监管和金融消费者保护

  (一)行为风险

  2011年,英国金融服务管理局(FSA,Financial Supervision Authority, FSA)在其发布的《零售行为风险展望》(Retail Conduct Risk Outlook)中指出,零售业务的行为风险(conduct risk)是金融机构零售业务行为给消费者带来不良后果的风险,如:隐瞒产品信息、销售误导/欺诈、个人金融信息泄露、歧视以及不当债务催收等(见表1),这些风险有的以个案形式出现,有的也会在行业内大面积发生。

  2013年,新成立的英国金融行为监管局(Financial Conduct Authority, FCA)发布《风险展望》(FCA Risk Outlook 2013),对行为风险的关注从零售业务行为风险扩展到了批发业务行为风险。FCA指出,过去对金融批发市场的行为监管的理念是,批发市场各相关金融机构参与复杂交易多,经验丰富,完全有能力保护自己的利益,但事实证明,这些并不足以杜绝危害市场诚信、甚至跨国界的不端市场行为,典型案例包括操纵LIBOR、操纵汇率等。批发市场参与者的行为风险在于其不诚信行为的可传染性可能损害整个市场的诚信度。此外,批发业务行为风险和零售业务行为风险也并不是相互孤立的,批发市场的行为风险完全有可能传递到零售市场,危害金融市场的诚信度,最终会影响到零售消费者。

  产生行为风险的原因包括三个方面:内在原因、结构和行为原因、环境原因。内在原因包括信息不对称、金融服务能力不足;结构和行为原因包括缺乏竞争力、经营文化和激励机制、利益冲突;环境原因包括监管和政策变化、技术发展等等。

  (二)行为监管与金融消费者保护

  行为监管指的是监管部门对金融机构经营行为的监督管理,包括信息披露要求、反欺诈误导、个人金融信息保护、反不正当竞争;打击操纵市场和内幕交易;规范广告行为、合同行为和债务催收行为;促进弱势群体保护;提升金融机构的诚信意识和消费者的诚信意识;消费争端解决等,围绕这些制定相关规则,建立现场检查和非现场监管工作体系,促进公平交易,维持市场秩序,增强消费者信心,确保金融市场的健康稳健运行。

  1、关于行为监管和金融消费者保护的关系。行为监管和金融消费者保护在很多语境下被等价使用或者替换使用。严格来说,二者不是等价的概念。金融消费者保护,是通过监管部门的监管,规范金融机构经营行为,减少消费者在使用任何金融产品和服务以及与金融机构发展业务关系过程中面临的风险和危害。

  从工作内容看,金融消费者保护是行为监管工作的一部分,行为监管外延更宽。行为监管既规范金融机构和自然人消费者之间交易时的行为,也规范金融机构之间、金融机构与非金融企业之间交易时的行为。操纵同业拆借市场利率、操纵汇率、反洗钱等属于行为监管,超出消费者保护的范畴。当然,行为监管的大量工作是涉及金融消费者保护的工作。

  本文所指行为监管,主要聚焦于金融消费者保护方面,不涉及批发市场等行为监管的其他方面。

  2、关于行为经济学(Behavioral Economics)和行为监管(conduct supervision and regulation)的关系。行为经济学,研究的是个人的行为特点,该理论试图对新古典经济学提出挑战,主要研究消费者个体行为不完全符合新古典经济学假设的行为特点,发现消费者具有违背完全理性的行为偏差、偏好不一致的行为偏差、违背效用最大化的行为偏差以及有限注意力导致过多信息成为负担等,这些偏差是系统性的、可以预测的,需要政府介入以纠正消费者的系统性行为偏差,从更深的层面上纠正市场的无效。可以看出,行为经济学主要是研究个人的行为,行为监管监管的是机构的行为,当然其中也必然涉及消费者的个人行为,所以行为经济学是行为监管的理论支持之一,但并不是行为监管的唯一理论支持,泰勒的“代表理论”等一般监管理论都可以应用到行为监管。在香港金融监管部门,Conduct Department翻译为“操守部”,他们认为“操守”的要求比“行为”要高。

  二、重视加强金融消费者保护(行为监管),平衡好行为监管与审慎监管的关系

  (一)审慎监管与金融消费者保护(行为监管):既有统一性,也有潜在冲突的可能

  审慎监管是监管当局为了防范金融机构的个体风险,维护金融体系稳定,制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性、证券公司清偿能力、保险公司偿付能力、公司治理等审慎指引,定期组织现场检查,监测、评估其风险状况,及时进行风险预警和处置,维护金融稳定。显然,审慎监管也是对存款人和其他客户合法权益的保护。   对于行为监管和审慎监管的关系,王华庆(2014)对其进行了系统论述。二者的统一性表现在:(1)有效的审慎监管本身是对金融消费者权益的有效保护。如果审慎监管失效,金融机构资产质量恶化,经营失败甚至破产清算,金融消费者的利益也将严重受损。(2)有效的行为监管、有效的金融消费者保护可以体现到各项财务指标进而体现到各项审慎监管指标之中。有效的行为监管能够把风险管理、风险监管甚至金融稳定的关口大大前移。(3)有效的行为监管可以提高金融消费者的行为理性,提高其金融素养和风险防范意识及能力,增强其对金融市场的信心,这是维护金融市场稳定和金融机构稳健经营的基石。

  两者的差异性表现在:(1)风险分析的主要工具不同,审慎监管主要是通过诸如资本充足率、动态拨备率和流动性比率等大量的监管指标,分析金融机构是否稳健,行为监管主要通过发布行为准则和产品准则,对金融机构的服务行为和金融产品进行规范和干预,工作中往往需要进行调查取证、法律剖析、纠纷数据库分析、暗访等。表1列举的行为风险也直观地反映出两者的不同。(2)知识结构要求不同。前者以风险专家、财务专家、金融工程专家为主,侧重于金融风险分析防范,数据分析多,逻辑性强,很多环节可以标准化处理。后者以律师为主,侧重于法务工作,直接面对消费者的事务多,一事一策,更多需要判断,而且同一个案例,不同的人判断结果不一样,很难标准化处理。(3)工作侧重点不同,审慎监管的工作重点在金融交易的供给方,而金融消费者保护的工作重点在金融交易的需求方。比如:期限错配、货币错配在资产价格波动、汇率变动中导致较大损失,审慎监管部门要求增加资本,这是确保机构稳健,当然也是在保护消费者,但是此类工作不直接针对和消费者的具体交易,也不直接面对消费者。金融消费者保护重点在直接保护金融交易中的需求方,维护的是需求方的合法利益。由于其立足于特定的交易行为,所以行为监管中的金融消费者更突出个体含义,保护作为个体消费者的财产安全权、公平交易权、平等对待权、自主选择权、信息知情权、人身安全权、获得尊重权、金融隐私权等各项合法权益。这些权利是消费者的一般权利在金融交易中的具体表现。(4)工作对象有差异。前者主要与金融机构打交道,主要是“监管者―金融机构”的双边关系,工作对象数量有限,后者除了与金融机构打交道,很多监管部门还要与消费者打交道,主要是“监管者―金融机构―消费者”三方关系,要给“消费者办事”,工作很多时候呈现出个体化、单独化、个性化特点,这样导致工作对象变动不居,数目众多。(5)两者工作难度都很高,但是难度的表现方式不一样。审慎监管指标是否达标,判断标准很明确,还需要把握好边界和具备良好的监管艺术。而行为监管中,金融机构针对消费者的一些经营行为,合法合规与否很多时候判断起来很难,即使合法合规了,可能又不尽合情合理,判断起来很难标准化。审慎监管中,可以突出重点,分类监管,可以根据重要性分类处理,而行为监管很多时候涉及具体的消费者个人切身利益,每一机构、每一个人都要重视,群体性的要及时处理,个案也要及时处理。审慎监管指标对金融机构形成的约束,更多体现在中观层面、宏观层面;而行为监管的准则、要求,要保证金融机构从高管到交易员、到一线柜员的每一笔交易、甚至说每一句话时都要严格执行。

  有差异很正常,关键是审慎监管和金融消费者保护也有潜在冲突的可能:(1)立场冲突。前者以金融机构为核心,重在风险防范,重在确保金融机构稳定;后者以消费者为核心,重在保护消费者权益。英国经济学家Taylor将审慎监管和行为监管之间的差异形象地描述为审慎监管类似于医生,其职业习惯促使他们在发现病因后努力加以医治,而不是对当事人严肃问责;而行为监管更像是警察,倾向于对违纪行为立即处罚。(2)严格的行为监管、对侵害金融消费者权益行为的重罚短期内可能会恶化审慎监管指标。比如:因为行为风险管理懈怠、行为监管缺位,一个次贷产品销售很好,短期内极大改善金融机构财务指标,进而使审慎监管指标非常好看,但是行为监管部门发现产品销售中有大量的误导和欺诈,也会介入调查、重罚,这就会影响审慎监管指标。这一点也是英国成立FCA过程中的一个担心。

  (二)为什么行为监管或者金融消费者保护有效性不足成为次贷危机的主要原因之一

  实践中,需要妥善处理审慎监管与金融消费者保护(行为监管)之间的关系。一旦处理不当,往往会忽视某一方面,不仅会产生微观上的风险问题,而且还会诱发一些系统性风险。

  2008年次贷危机反映了监管部门容易局限在微观审慎监管,忽视宏观审慎管理和行为监管(消费者保护);也反映了金融机构对行为风险的管理重视不够,漏洞百出,客户权益保护不足,个人贷款质量大面积恶化而诱发金融风险。

  次贷危机前,美国关于金融消费者保护立法很多,金融监管部门分工也很明确,但是实际工作中忽视了金融消费者保护,更多资源投向了微观审慎监管,金融消费者保护不足成为次贷危机的主要原因之一:(1)个体消费者作为审慎监管工作目标的消逝性。从审慎监管理论看,审慎监管最终也是为了保护金融消费者的权益,但由于审慎监管立足于对机构监管,其保护的金融消费者是一个集体概念,而消费者保护有很多个体化、碎片化的工作,所以日常监管中,其对作为个体存在的消费者的保护也自然会弱化。结果就是,审慎监管部门主要看审慎指标,很多人认为审慎监管各项指标好,机构就稳健,消费者资产负债就安全,实际上,短期稳健的审慎指标背后,如果背后有大面积侵害消费者权益行为,将严重威胁审慎监管指标的长期表现。在美国成立CFPB前后的论战中,参议院委员会报告称,次贷繁荣期间,监管机构与银行保持紧密联系,将银行的短期盈利作为金融机构安全稳健的一个关键指标;同时,为了获得大型金融机构的拥护,监管机构之间相互竞争,竞相放松监管标准,迎合、讨好金融机构,即出现“监管逐底”问题(Race to the bottom)问题,导致监管套利;当超过13个州通过立法限制掠夺性贷款行为时,监管机构迅速制定一系列先发制人的规则阻止这些州对联邦牌照银行、联邦储蓄银行及其子公司应用这些法律等等。这些行为使得大型复杂金融机构成为破坏性信贷繁荣的主要催化剂,最终导致金融危机。(2)客观上不少国家金融监管部门的人力、费用等资源严重不足,导致审慎监管与行为监管之间必然存在对资源的竞争,结果往往是审慎监管优先,对行为监管投入的资源少。(3)工作对象的可对话、可沟通性方面,审慎监管和金融机构之间沟通循环往复,复杂术语沟通通畅,共同语言多,而金融消费者保护面对的工作对象除金融机构外,还有普通金融消费者,而且每次面对的消费者可能不同,很多消费者也欠缺金融知识,个别的还不理性、不讲道理,不易沟通。所以很多监管者都不太喜欢金融消费者保护工作,认为只接触金融机构“就够了”,消费者保护这个工作耗费资源很大,“太具体”、“很麻烦”,工作中没有必要接触“消费者”相关事宜。聪明一点的,姿态上、口头上还是重视消费者保护的。这样,越躲避行为监管,越难以积累起来行为监管的经验。(4)从工作对象对政策制定和执行的影响而言,金融机构是一个比金融消费者群体强大得多的利益集团,对监管政策、监管部门、监管人员的影响远大于金融消费者,如“监管俘获”理论的解释等等,而金融消费者群体作为一个利益集团,非常弱势。这一点也解释了相比较而言,为什么很多社会研究机构对金融消费者保护、对行为监管的研究受到市场的资助相对较少,相关研究不够。   这些原因,导致一些国家金融消费者保护工作成为世界银行报告指出的“没人疼的孩子(Unwanted Child)”,监管部门金融消费者保护、行为监管弱化。

  同样的道理,不少金融机构内部消费者保护、行为风险管理弱化,内部的行为风险管理部门、客户权益保护部门甚至合规部门成为弱势部门。

  这些,正是美国次贷危机的主要诱因之一。所以,平衡两者的关系中,关键是要重视行为监管,加强金融消费者保护。英国FCA的CEO Martin Wheatley指出,“从英美的教训看,哪个国家不重视行为监管,不重视金融消费者保护,金融危机就在前边等着……”。

  审慎监管与行为监管(金融消费者保护)不能顾此失彼,两者之间必须寻求一种有机平衡,最大限度强化两者之间“互补”的关系,避免“冲突”的发生。

  三、行为监管的主要模式

  次贷危机后,针对危机暴露出来的金融监管的问题,国际消费者联盟、G20、金融稳定理事会、世界银行、国际货币基金组织等国际组织发布了加强金融消费者保护的指引,如二十国集团的《金融消费者保护高级原则》、世界银行的《金融消费者保护的良好经验》等。以美、英为代表,有关国家出台了一系列的金融监管改革法案,对金融监管体系进行改革,重点之一就是加强金融消费者保护。

  (一)“双峰”与“非双峰”

  1、认为审慎监管与金融消费者保护冲突的,倡导“双峰”模式,即必须建立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构,专门负责金融消费者保护。

  例如,澳大利亚是次贷危机前典型的审慎监管与行为监管相互分离的“双峰监管”模式。1997年前后,澳大利亚在检视了其自身金融监管体系后将“双峰”模式用于该国监管。澳大利亚审慎监管局(APRA)作为一个审慎监管机构,监管银行、房屋互助协会、信用合作社、保险公司和大型养老金(退休养老金)。澳大利亚证券投资委员会(ASIC)作为行为监管机构,负责澳大利亚整个金融体系(银行业、证券业、保险业)的市场健全和金融消费者保护。次贷危机后,澳大利亚没有陷入经济衰退和金融动荡,没有经历银行破产,甚至自始至终未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的金融机构,与其最早采取双峰监管模式有着密不可分的关系。荷兰也是类似案例。

  英国则是次贷危机后采用“双峰”模式的代表。危机后英国出台了系统性金融监管改革立法――《2012年金融服务法案》,该法撤销了FSA,新建了三个监管机构重构了英国的金融监管体系:一是在英格兰银行理事会内部设立金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC),负责宏观审慎监管;二是设立审慎监管局(Prudential Regulation Authority,PRA),负责存款机构、保险机构和系统重要性投资银行的审慎管理;三是设立金融行为监管局(FCA),负责行为监管和部分机构的审慎监管。

  FCA之所以叫做金融行为监管局,没有叫做金融消费者保护局,原因之一是在立法讨论过程中,有观点认为叫做金融消费者保护局,太有倾向性和立场,叫做金融行为监管局,相对更加中立、公正。

  FCA于2013年4月1日正式开始运作,直接对英国财政部和议会负责,承担金融消费者保护职能,负责约65000家金融业零售类和批发类机构的行为监管和PRA监管范围外的约23000家金融机构的审慎监管。FCA致力于促进市场竞争,强调把保护金融消费者权益做为金融机构运营的核心,采取更为主动和强硬的预防性监管方法,对金融服务风险进行有效干预。

  美国的金融监管体系不同于英国、澳大利亚,危机后金融监管改革中,民主党、共和党以及相对应的政府干预学派、自由市场学派等不同力量激烈交锋,华尔街金融利益集团积极进行院外活动,最终支持方和反对方相互妥协,朝“双峰”模式走了半步,成立消费金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau,CFPB),主要负责100亿美元总资产以上的银行机构的消费者保护以及放贷机构、债务催收机构的消费者保护等(证券、保险以及100亿美元以下总资产的银行等领域由其他部门负责),开启了相对独立的行为监管模式。

  根据世界银行对114个国家的调查,英、美等一些高收入国家设立了专门的金融消费权益保护机构,且这类国家正在不断增多,南非等国家也正在走向此种模式。

  行为风险会导致单个金融机构的声誉风险,甚至会损害整个行业的声誉和社会形象,侵蚀消费者对金融体系的信任、信心,也会影响股东权益,影响金融机构的盈利性,威胁到资本充足率,进而引发审慎监管的关注,所以国际上很多没有行为监管职责的审慎监管者也越来越关注行为风险。

  2、认为审慎监管和消费者保护不冲突的,提出没有必要设立独立于审慎监管机构的金融消费者保护机构。

  世界银行对114个国家的调查显示,目前大多数国家由审慎监管当局负责金融消费权益保护,最为常见的模式是多家分业监管机构负责各自行业的金融消费权益保护工作。约四分之一的国家由金融监管当局与一般性消费者保护机构共同承担金融消费权益保护职能。

  世界银行关于行为监管的研究报告指出:虽然“双峰监管”模式有其很大优势,但低收入国家和小国家的审慎监管和行为监管由一个机构负责更具可行性。同时强调,由于审慎监管和行为监管的内在冲突,行为监管的政策制定一定要独立于审慎监管,在有详细的行为监管手册和足够的培训的前提下,行为监管可以由审慎监管人员来具体完成(World Bank,2013)。

  我国目前可以说是一种“内双峰”模式。2011年以来,中央编办先后批复保监会、证监会、银监会、人民银行成立金融消费者保护机构,根据各自职能范围,开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作,属于一种分业监管框架下、在既有监管部门内部各自成立独立司局的“内双峰”模式。   此外,工商行政管理总局也有一个“消费者保护局”,在其职责范围内承担着保护所有消费者(包括金融消费者)的职责,承担依法规范和维护各类市场经营秩序的责任,负责监督管理市场交易行为,依法查处不正当竞争等经济违法行为。金融服务的价格监督和反垄断主要是国家发改委的职责。

  以上这些部门,加上外管局等,共同构成了我国金融消费者保护的监管者大家庭。

  (二)各国行为监管的主动性、力度有差异

  市场会失灵,政府监管也会失灵。各国金融市场发展阶段的差异,以及对“看不见的手”(自由市场机制)和“看得见的手”(政府监管)能够发挥多大作用的不同理解,导致很多国家行为监管的干预度也不同。行为监管干预度由弱到强,可以分为被动型监管、应对型监管、主动型监管和干预型监管(见表2)。其中,后两种类型成为非常重要的趋势。美国、英国、爱尔兰以及澳大利亚金融消费者保护部门非常积极主动,不甘于做一个被动的监管部门,在信贷投放时提出了很多要求和干预,比如要求对消费者进行负担能力的测试等。当然,这些要求的实施和监测需要有更多的监管资源,这在一些国家是不具备的。

  四、加强金融业行为监管的英国模式

  一些英国专家指出,危机后英国的金融监管改革中重点在强化审慎监管,但是也使得FCA更加专注于行为监管,间接强化了金融消费者保护。

  (一)FCA行为监管的目标

  FCA行为监管的总体战略目标是确保市场良好运转。具体表现为三个操作目标:一是对消费者进行适度保护。二是保护和提升英国金融系统的诚信度。三是促进符合消费者利益的有效竞争。在监管过程中,FCA希望金融机构把公平对待消费者作为其经营核心,同时又不影响市场的诚信度和竞争性。

  (二)FCA监管的十项原则

  FCA监管的十项原则:一是确保消费者和市场经营者公平交易。二是保持前瞻性和主动性。三是致力于应对重大问题和问题的根源。四是采取以判断为基础(a judgement-based approach )的监管模式。五是要求金融机构必须考虑他们的业务行为对消费者和市场的影响,而不仅仅是简单遵从法律条文。六是分析商业盈利模式和公司文化,以及二者对消费者和市场结果的影响。七是强调个体责任。确保公司高管清楚其行为的个体责任,并在问题发生时承担相应的责任。八是危机发生时保持强势。FCA努力确保危机能够被控制,确保消费者能够获得保护和赔偿,确保不良行为和问题能治本。九是与从业者、金融机构和消费者开放坦诚地交流,以便深入了解他们面临的问题。十是联合行动,确保金融机构从FCA获得一致信息。FCA同时也会与审慎监管局(PRA)对接,对接受双重监管的金融机构进行独立有效的监管。此外,与FCA合作的管理和咨询部门还包括金融仲裁调解中心(Financial Ombudsman Service)、金融服务补偿计划(Financial Services Compensation Scheme)、货币咨询服务网(Money Advice Service)以及其他国际监管部门。

  (三)FCA监管的三大支柱

  支柱1:积极主动型监管(proactive supervision)。主动评估金融机构是否将消费者的利益和市场的诚信度作为运营核心。采用前瞻性方式,以判断为基础处理可能损害消费者或市场的问题,必要时高管人员需要承担个人责任。

  支柱2:事件驱动的应对型监管(event-driven,reactive supervision)。当出现重大风险或损害已经发生时,通过快速有力的反应,确保降低风险,防止损害扩大,并找到问题根源。

  支柱3:问题和产品监管(issues and products supervision)。将每个产业部门视为一个整体,分析并调查对消费者和市场的潜在风险来源,确保能够在单个风险全面扩散前解决问题。

  (四)抓大放小,突出重点,分类监管

  FCA依据机构规模、零售客户数量、批发业务的市场地位及潜在风险等级,把被监管机构分为四类:C1、C2、C3和C4。其中C1和C2为零售客户数量较多或批发市场份额较大的机构,有指定的监管部门,进行较为频繁的针对单个机构的监管,监管的机构数量分别11个和120个。C3和C4为客户规模和市场份额较少的机构,接受行业分类监管,针对单个机构监管的频率较低,机构数量分别为400个和25000个左右。

  针对不同对象采取不同的行为监管方法。FCA监管的频率和严格程度从C1到C4依次减弱。

  C1是金融市场上最大和最重要的参与者,接受最严格的直接监督和持续评估:(1)每两年接受一次业务模式和策略分析(business model and strategy analysis, BMSA),一年后复查;(2)定期召开例会,参会人员包括FCA监管部门、高管、金融机构董事会成员、控股人以及外部审计人员,在必要是召开临时会议,持续了解机构业务变化和风险隐患。(3)定期检查管理层信息,包括检查董事会、执行委员会以及内部规则执行情况。(4)召开年度战略会议,参会人员包括FCA高管与金融机构CEO、管理人员。(5)每年对机构进行一次评价,结论以信件形式递达机构并交董事会。(6)对收益进行常规基线监测,收益的异常增加都会引起FCA的关注。

  C2在金融市场上的重要性仅次于C1,在两年的评估周期内接受一至两次深度评估,且每年接受一次同行业业务模式和策略分析(peer group BMSA)。C3每年接受同行业分析评估,每四年至少接受一次定期评估,也可能进行临时评估。

  C4公司主要是零售中介,按地域被分成12个组,每四年评估一次,每年评估3个区域。评估工作分为三个阶段:第一个阶段是邀请一个区域的所有机构参加讨论会,帮助机构识别哪些业务风险将影响监管目标。第二个阶段是讨论会结束后开展机构评估,通过电话、面对面交流或者在线评估工具,了解关键问题,如机构商业模式中的风险、如何处理以及对消费者的影响。第三个阶段是如果机构存在重大风险,采取进一步行动,包括实地走访了解风险和处置情况。   (五)FCA也对部分金融机构进行审慎监管

  英国PRA负责存款机构、保险公司和大型投资公司的审慎监管工作,但FCA也有审慎监管,主要是包括资产管理公司、独立财务顾问以及抵押贷款和保险经纪公司。FCA审慎监管的目标是当金融机构遇到资金压力或破产时,最大程度地减少对消费者、批发市场参与者和市场稳定的伤害。

  FCA依据机构规模、贸易活动、作为中介机构或供应商的关键或主导地位、机构破产可能对消费者和市场造成的影响、持有的客户资金和资产规模等因素,将接受审慎监管的机构依次分为P1、P2、P3、P4四大类,其中P1的破产对市场、消费者和客户资产造成的损害最大,依次递减。

  审慎监管分类也决定着FCA对相关机构的审慎监管力度。审慎监管要求被监管机构能够保持符合法律要求的充足金融资源,确保当机构逐步退出时对市场和消费者仅造成较小损害,或者不会造成损害。对于P1和P2机构,FCA也会进行全面的资本和流动性分析以及风险管理能力评估。

  金融机构必须满足FCA规定的最低金融资源要求(financial resources requirements),时刻保持足够的资源来偿还所有债务。FCA将检查被监管机构对资金头寸和标准的自评估情况,同时检查机构提供的数据、文件和其他信息。FCA对被监管机构进行具体指导,确保在下一次评估之前维持资本和流动性水平。

  根据被监管对象的风险程度,FCA对 P1机构每两年进行一次资本和流动性评估,P2机构每三到四年进行一次资本和流动性评估。当发现任何P1或P2机构存在财务危机的迹象时,FCA将组成危机管理小组,对所有的行动措施和备选方案进行评估。

  (六)FCA与审慎监管局(PRA)保持良好的互动

  接受PRA审慎监管的所有机构,如存款机构、保险公司和特定的投资公司,同时也接受FCA行为监管。对这些接受PRA和FCA双重监管的机构,两个监管机构之间有协调机制。

  五、次贷危机后,行为监管处罚的力度在加大

  在危机后国际上加强金融消费者保护的大背景下,以英美为代表,对金融机构侵害金融消费者权益行为的处罚力度明显在加大(表3、表4)。典型的侵害消费者权益的违法行为包括:向不合格主体不当促销、隐瞒金融产品的重要信息、不公平地对待消费者、欺诈或误导消费者、不公平协议、操纵关键性金融产品价格以及不当债务催收等。次贷危机也表明,很多侵权行为反映了金融机构的不诚信,其与消费者的不诚信交互作用,往往恶化金融生态。

  比如:2014年4月,美国货币监理署、消费者金融保护局对美国银行处以7.72亿美元罚款,罚款原因是其两种信用卡成本误导了约140万消费者,向190万个账户收取信用检查和报告服务费,但并未提供服务,电话推销员对两种产品的成本和收益进行误导性宣传或者隐瞒重要信息;2012年7月,美国消费者金融保护局对第一资本金融公司处以2.1亿美元罚款,处罚原因是其呼叫中心供应商使用欺诈性营销手段强制或误导消费者为附加产品付费;2013年11月,美国司法部对摩根大通银行处以130亿美金的罚款,处罚原因是其对在2005至2007年间出售的贷款质量误导投资人,把抵押贷款打包成债券产品,然后出售给投资者,其中部分行为可能触犯了刑法,在2007年美国房屋泡沫破裂后,那些房贷的投资者损失惨重。

  2014年8月,FCA对国际石桥保险(Stonebridge International Insurance)处以840万英镑罚款,处罚原因是2011年4月至2012年12月期间,其向没有大学文凭或专业资格的中低收入者售卖个人意外险、个人死亡险等产品时,在电话销售中鼓励消费者购买更昂贵的产品,且公司的售后服务阻挠消费者退保。FCA 2013年12月对莱斯银行处以2803.9万英镑罚款,原因是莱斯银行的产品销售激励方案存在严重设计失误,因销售结果和员工的奖金或职位安危相绑定,导致销售团队面临巨大的业绩压力,但忽视了消费者的真实需求。

  金融消费者保护部门一般没有机构准入、业务准入、高管准入等方面的权限,立法授权、严肃执法就成为有效保护金融消费者合法权益,维护正常的金融交易秩序和市场竞争环境,树立金融消费者保护部门权威的关键。

  六、不断完善我国行为监管体系,切实加强金融消费者保护

  近几年我国金融市场上的行为风险也开始增多。比如,银行柜员给消费者介绍保险产品是“特殊存款”、在保单上给消费者手写上“一年后提取”、模仿消费者笔迹在合同上“签字”、与民间融资勾结的银行网点私售频发、个人金融信息泄露、融资公司“跑路”等典型纠纷案例。这些导致的各种不宜对外披露的低调赔偿/补偿、变相兑付、悄悄退保等,反映了一些很好的内控政策甚至监管政策落不了地,这些都是金融机构的行为风险管理、监管部门的行为监管需要加以密切关注的。否则,任由类似经营文化蔓延,类似次贷危机前美国银行业的经营文化,必将威胁金融机构的稳健和整个金融体系的稳健。目前我国金融消费者保护面临立法滞后、行为监管能力储备不充分、工作手段缺乏、人力资源不够、金融机构行为风险管理滞后、消费者金融素养不高等问题。

  (一)进一步重视行为监管和消费者保护

  推动我国金融消费者保护的统一立法,为行为监管有提供有力保障。加大对行为监管和金融消费者保护的资源投入。建立行为监管现场检查和非现场监管工作体系。提升行为监管能力,严肃行为监管执法,加大处罚力度。关注金融批发市场参与方行为特点及其潜在的可能风险。探索建立审慎监管与行为监管有效互补的监管机制。尽快建立地方政府负责的相关融资行业的行为监管体系。市场竞争是保护消费者的有效机制,在风险可控的前提下,放开基层市场准入,提升市场竞争度。建立政策执行和政策效果的独立第三方评估机制,确保好的监管政策能够落地。

  我国金融发展的阶段、金融产品的复杂程度和发达国家有差异,但是发展速度很快,需要未雨绸缪,借鉴国际经验,结合我国实际,在监管构架的讨论中,重视对行为监管体系的研究与设计,形成相关监管部门分工明确、各负其责的行为监管体系,减少监管空白和监管重叠。   (二)预防性的事前保护和事件驱动的事后保护相结合

  密切跟踪、监测金融市场发展趋势与金融机构行为特点,建立行为风险识别、预警系统,建立产品评估体系,形成主动性的、预防性的、前瞻性的事前保护机制;建立金融机构内部纠纷解决机制和独立的非诉第三方纠纷解决机制、机构和个人的责任追究机制以及风险排查整改机制;建立举报揭发(whistleblowers)机制,对有效举报进行重奖。

  抓大放小,突出重点,建立行为监管的分级监管模式。对不同规模、风险度不同的机构适用不同力度和频率的监管,重点关注对市场有更大示范、更大影响的大型机构和风险高的机构,节约监管资源,提升监管有效性。

  对小额贷款公司、支付机构等,也应建立行为监管的分级监管模式,有系统重要性特征的机构重点关注。同时也要辅之相应的审慎监管体系,比如要求具备足够的财务源以确保及时满足债权人的用款需求。

  (三)适当提高包括监管部门在内的政府相关部门的风险容忍度,促进金融生态的改善

  重视市场诚信度建设,促进形成金融机构诚信经营、消费者诚实守信的环境。一些金融消费者纠纷的本质就是交易双方的一种博弈,属于市场机制作用的具体表现,这类情况下需要提高政府相关部门的风险容忍度,促进消费者对自己的金融决策负责,减少道德风险的发生。政府风险容忍度如果为零,事事兜底,会导致监管部门负担增加,金融机构合规成本增加,也必然诱发消费者道德风险,甚至会弱化消费者的诚信意识,不为自己的金融决策负责,很难形成良性的信用环境。

  (四)监管部门需要重视研究金融需求方即金融消费者的行为特点、系统性行为偏差和对监管政策的反馈

  金融管理部门需要进一步重视金融需求方即金融消费者的需求和期望,必须多听听消费者对金融市场、对金融管理政策的看法。相关措施的出台,要深入分析给政府、给行业以及给公众带来的成本。有效的金融消费者保护,要能够促进金融创新,而非阻碍金融创新。

  投诉数据库是反映需求方期望,反映监管政策落实情况的有效传感器之一。重视分析投诉数据库,对频发、典型的问题产品加强干预,及时开展有针对性的监督检查,进行行业性的整改。

  重视行为金融学的研究与应用,帮助发现、纠正金融消费者的系统性行为偏差,及时规范、干预金融机构利用消费者行为偏差谋利的产品。

  (五)重视金融消费者教育

  金融知识、风险知识和纠纷解决渠道信息是金融消费者教育的重点。不断提高普及金融知识的有效性,增强消费者风险识别和自我保护能力,帮助消费者树立“收益自享,风险自担”的意识。基于咨询数据和投诉数据分析,及时更新金融知识普及资料,提高金融知识普及的针对性。

金融业行为风险、行为监管与金融消费者保护

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关键字:行为 金融 消费者保护 金融业 监管 风险
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