浅议公共租赁住房融资模式的构建
中图分类号：F830.9 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2016）01-0112-02
随着中国工业化和城市化进程的加速，城市人口不断增加，导致住宅市场的潜在需求加大。增长的居住需求使得房价高启，中低收入者住房支付能力与具有适宜标准的住房的价格之间出现巨大的落差，难以凭借自身能力解决住房问题， “夹心层”群体的住房问题日益凸显。资金保障性住房建设最基本的保障，也是目前制约其发展的主要瓶颈。巨大的资金缺口，越来越多地困扰我国保障性住房建设的进度。公共租赁住房将是我国重点发展的保障类住房，其核心问题仍然是融资问题。
一、我国公共租赁住房融资模式现状
我国公共租赁住房融资模式发展时间比较短，正处于初步发展阶段，但总体可以概括为三种模式：一是政府财政划拨为主的融资模式；二是政府专门机构融资模式；三是投融资平台融资模式。第一种模式主要特征是项目开发建设和收购房源等资金完全由政府通过财政拨款、专项资金及政府信用为基础的贷款等方式提供，依靠政府补贴来弥补运营机构亏损、维持项目的正常运营。这种模式主要适用于经济实力较强、公共租赁住房建设规模较小的城市和地区，因此只有少数城市或一些城市在发展初期采用，如无锡、深圳、厦门、青岛等。第二种模式主要特征是以政府的专门机构（如住房保障管理部门或专门的公共租赁住房管理部门）负责公共租赁住房项目的资金筹集；融资范围不局限于财政资金，更多的是利用公共租赁住房的政策支持、以各种形式吸收社会资金和私人部门的投资和参与。由于此种融资模式以政府部门信用为支撑，吸收贷款和其他金融机构支持相对比较容易，因此在开展公共租赁住房建设的多个城市中采取了此种模式，如深圳、北京等。第三种融资模式的主要特征是政府组建的国有投融资平台为核心，采取各种融资方式、利用不同融资渠道为公共租赁住房筹集资金，并负责公共租赁住房的融资、开发、建设、运营管理等，目前有常州、重庆、邯郸等城市采取了该种融资模式。
二、我国公共租赁租房融资模式存在的问题
（一）缺少科学定价机制
目前，各地方只是规定公共租赁住房的租金要低于市场租赁价格，但是对于租赁类保障住房租金标准仍然没有统一的、科学的定价机制。这需要对公共租赁住房租金标准设定的合理性、多样性及差异性作进一步研究。一方面，由于各群体收入不同、住房需求存有差异等实际情况，以致政府在租金方面已给予了优惠，但部分租赁住房项目租金标准仍与少数家庭经济承受能力不相适应。另一方面，成本租金、准市场租金等没有从投资者角度考虑，难以吸引社会投资参与租赁类保障住房建设，市场租金没有考虑政府的政策支持因素对租金控制的影响。
（二）缺少融资模式创新
引入社会资金的做法没有普遍推广。由于缺乏规范化、制度化的住房建设长期融资渠道，以及对社会资金参与保障性住房建设认识不足，公共租赁住房建设还依靠财政投入，难以持续。商业银行没有长期信贷产品，住房公积金贷款提供支持以及债券、房地产信托基金都处于方案研究阶段。
（三）缺少相关政策支持
土地供应和税费政策是降低租赁类保障住房成本，实现相对低租金基础上正常运营的关键。虽然对于廉租住房已有较为明确的优惠政策规定，但对于公共租赁住房因定位尚不清晰，相关土地供应、税费政策不明确。按现有规定，公共租赁住房还不能享受廉租住房的相关政策。鉴于国家对于公共租赁住房保障范围和条件并无统一规定，因此各地方在制订公共租赁住房政策时没有参照标准，政策执行也有差异，这不利于全国公共租赁住房保障的统一性和规范性。
（四）缺少相应的资金渠道
目前，公共租赁住房资金渠道主要是财政资金、公积金增值收益、土地出让金、社会捐赠或其他资金来源，在公共租赁住房融资实践中可以发现，无论是财政拨款和专项资金、土地出让金净收益、住房公积金增值收益和专项支持贷款中的任何一项，都是政府管辖和支配的资源。投融资体制改革吸收社会资金也是在政府政策的推动之下进行的。由此看出，公共租赁住房建设的融资更多的依赖财政拨款和各种专项资金，很少有金融机构和其他主体的资金参与，资金融通渠道单一，渠道不畅通。公共租赁住房建设融资过度依赖于政府财政性资金，不仅不能保证公共租赁住房建设的顺利实施，同时加重了政府的财政负担，压缩了市场机制参与公共租赁住房融资的空间。
（五）缺乏专业的融资机构
面对租赁类保障住房大量需求，公共租赁住房建设需要庞大数额的资金支持。要能够及时有效的筹集资金，一个专业的融资机构是不可或缺的。发达国家或地区保障性住房融资模式中，无一例外的存在一个强有力的融资机构，为保障性住房建设提供专业、系统的融资服务和技术支持。但目前我国各城市中，无论是政府的住房保障管理部门、还是投融资平台，公共租赁住房建设融资的专业化水平都不高，需要专业化运作和管理。
三、公共租赁租房融资模式运行框架
（一） 投资主体选择
不同性质的投资主体，有各自的特点：政府投资公共租赁住房的优势在于能准确地执行相关政策，便于协调相关部门，能合理地利用政府信用和资源，改变住房市场预期、稳定市场等方面，但是在运作效率和资金来源方面相对不足；社会投资的优势在于资金充裕，运作效率较高，但逐利性较强，需要政府监管力度大。目前我国住房市场处于以增量市场为主的阶段，结合国际公共住房实践经验，租赁保障住房推行之初，需要有政府控制的平台进行相关的融资和运作，确保租赁保障住房政策的有效执行。政府投资为主的同时，积极引导社会投资的参与，以弥补投资的不足。 （二）构建方式
构建融资平台有新建和借助现有平台两种途径。新建租赁保障住房融资平台，需要政府将合法、有效的资产投入，在原始投入基础上运用金融工具进行必要的资金融通，筹措租赁保障住房所需的资金。如果有合适的现成的政府控制的房地产企业或者政府下设的事业单位，可以利用企业或单位现有资产和资质，直接进行租赁保障住房专项融资。新设平台的优点在于没有历史遗留问题的干扰，可根据政策需要规划实体的发展，缺点是需要财政专项投入，没有既往业绩，融资难度相对较大。借助政府已有的平台的优点在于有现成的资产和经营业绩，便于融资；缺点在于需要解决很多与资产相关的剥离改制等问题。
（三）平台结构
根据层级结构关系，融资平台可以为单级，也可以为多级结构。单级结构，即由一个平台统一完成所有涉及公共租赁住房的投资融资事务；多级结构，即在一个实体基础上根据具体需要增设二级或三级实体，形成公共租赁住房的综合融资平台。单级结构设立相对简单，但不同的具体项目融资之间有影响；多级结构对于具体项目融资较为灵活，不同的层级之间还有防火墙作用，有利于项目风险控制，但设立较为复杂。目前房地产行业的通行做法是采用多级结构。
（四）运行框架
政府部门或者以资产（房地产）注入方式建立特殊目的机构（SPV）。SPV作为代理人负责对租赁类保障住房进行建设、运营和融资。SPV首先通过向银行等信贷机构借款，用于租赁保障住房的开发建设。SPV使用从银行贷款向房地产开发商购买或者委托房地产建筑商建设租赁类保障住房。当租赁保障住房建成之后，以其资产作为抵押，在资本市场发行金融产品，获取社会资金，用于偿还贷款，其资金成本由资本市场平均资金成本、行业风险收益特征及项目具体情况综合决定。当金融产品到期后，SPV利用租金收入和财政补贴等资金收益向投资者偿还本息。SPV再将租赁保障住房租赁给保障对象。租赁保障住房的产权属于政府，SPV对其使用权进行经营和管理。当租赁期满后，可以将租赁保障住房进行销售，销售收入用于支付运营和融资成本。同时SPV可以对租赁保障住房建设项目中的配套商业设施和物业管理进行运营，获取的收益也将作为支付日常运营和融资成本。具体运行框架如图1。
（五）收益模式
租赁保障住房融资模式收益来源主要有：第一是靠租赁保障住房应收取的租金，第二是为弥补租赁保障住房租金缺口政府给予租户的租金补贴。具体运行模式如下。
1. 政府主导，以土地出让收入和财政资金作为还款来源。SPV作为租赁保障住房融资平台（融资人），统一管理金融产品发行、建设资金分配和组织偿还等；政府向SPV（融资人）出具补贴承诺和委托住房资产的占有权，融资人将“补贴收益权”和“住房资产”进行质押用于发行金融产品；SPV对租赁保障住房建设改造资金履行管理职责，成立专门机构负责项目具体实施，统一使用项目资金；SPV通过专门机构归集各项目租金收入，用于偿还购买金融产品投资者本息；政府通过与SPV签订委托代建（回购）协议，承诺财政按期拨付委托代建费用（回购资金），当SPV出现暂时性偿债困难时，对其进行资金补助。SPV以财政拨付的委托代建费用（回购资金）作为偿还开投资者本息的资金补充来源之一，并以委托代建（回购）协议项目下的全部权益和收益提供质押担保。
2. 政府引导、市场开发，通过捆绑改造实现项目现金流平衡。为满足政府多样化融资需求，促进资源优化配置，减少政府财政性支出，实现项目自身现金流平衡，SPV可以按照市场化、移丰补欠的操作方式，与经济适用房建设、棚户区地块捆绑改造，通过商业化开发实现收益，偿还购买金融产品的投资者本息。
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