城乡基础教育投资效益及影响因素分析
一、前言
随着经济发展方式的转变，人力资本逐渐成为现代经济活动中最重要的生产要素，基础教育作为人力资本形成的关键性环节也备受关注。人力资本理论（舒尔茨，1962）突出了教育与经济发展之间的辩证关系，使人们认识到教育既是一种消费性行为，也是一种生产性（投资性）行为，这极大的影响了各国的教育改革。自20世纪50年代以来，各国政府在教育发展领域积极发挥导向作用，大力推进国民基础教育事业，这直接促进了二战后各国经济的快速复苏与繁荣。通常来说，基础教育是指人们生存、生活以及发展的基本知识和基本能力的教育，包括家庭教育、中小学校教育和必要的社会生活知识教育等。现阶段，我国的基础教育包括幼儿园、小学以及中学三个教育阶段，基础教育和义务教育有较大的重叠面，且基础教育投资的主体是国家财政，主要包括教育事业费和基本建设投资费用。
由于城乡二元经济结构的存在，我国城乡基础教育非均衡化趋势日益强化，逐渐形成了以重点城镇为中心的“基础教育马太效应”――城市的教育资源越来越集中，农村的教育资源越来越分散。与此同时，在城乡贫富差距持续扩大的经济背景下，农村基础教育出现了显著的城市化倾向，教育主体、教育方式、教育内容等各个方面均向城市标准看齐，甚至受教育者的学习目标就是实现其城市价值。鉴于此，部分学者认为农村基础教育对农村发展、农业生产、农民增收缺乏直接效益，对农村基础教育持悲观性态度。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的指导精神，明确指出我国教育事业的关键性任务就是要“建立城乡一体化义务教育发展机制”，完成该任务的首要问题就是要明确城乡基础教育投资效益的差异性。因此，探讨城乡基础教育的投资效益差异，不仅在找准基础教育的发展思路与方向上有较大的理论价值，而且在践行国家中长期教育改革方略和政策上有较强的现实意义。
二、武汉市城乡基础教育投资存在的问题及分析
（一）武汉市基础教育投资效益总体偏低及原因探讨
1. 基础教育投资体制欠优。当前国家教育经费的“高等教育偏向”确实较为明显，中小学（尤其是小学、幼儿园）的教育投资严重不足，而出现该现象的关键性因素在于――“以县为主”的基础教育投资体制。虽然，“以县为主”的基础教育投资体制比“以乡为主”的基础教育投资体制更具可行性，但是分税制改革后县（区）级财政基本无力承担县（区）域基础教育投资责任，基础教育投入来源不足问题并未得到根本性的解决。当前，武汉市武昌区、江汉区、江岸区的基础教育质量较好，而经济实力薄弱的远郊城区的基础教育相对较差，其投资效益也相对偏弱。
2. 基础教育资源配置错位。如前所述，基础教育的投资总量不足，这预示着要想提高基础教育投资收益，必须将有限的教育资源配置到最有效的基础教育环节――基础教育软件环节（教师、教法、教材等方面）。但是，我国目前虽然处于下中等收入国家，但是高等教育的投入远远高于基础教育，从而导致基础教育投入出现严重不足。由于基础教育投入总量不足，基础教育的硬件条件（教学楼、教学环境等等）仍处于较低水平，缺乏基础教育投资的部门和机构往往无力关注基础教育的软环境层面。
3. 优质基础教育队伍缺失。改革开放以后，武汉是全国最早提出“科教兴市”的城市之一，武汉的教育事业整体上确实得到了较快的发展。但是相比于高等教育，基础教育的师资队伍并未呈现出良性化发展的趋势。当前，基础教育的教师工资基本实行了区级财政统一发放，教师的基本工资固定工资、活工资、班主任津贴、特级教师津贴和特殊教育津贴等项目都得到了保证。但教师工资待遇存在严重的不均衡现象。譬如，武汉市中心城区的基础教育教师实际薪资水平高于远城区，导致基础教育教师薪资出现区域的不均衡。
（二）武汉农村基础教育投资效益低于城镇基础教育投资效益及原因探讨
1. 二元化社会经济发展结构。通常来说，区域经济发展水平对区域教育投资的影响非常大，武汉市也不例外。武汉市社会经济较为发达的中心城区的教育投入规模较大，有助于其教育投资效益的提高。一方面，教育投资规模充足有利于形成教育投资的规模效益，形成区域基础教育资源区域集聚，以期使各中小学在教学管理和教学方法上获得教育技巧知识外溢；另一方面，教育投资规模的充足既能保障基础教育硬件设施（校舍、教育设备等）良好，又能给区域内基础教育的软件条件（教师资质、教学方法等）优化提供前提和基础。在当前“以县为主”的基础教育投入体制下，武汉农村基础教育投资效益低于城镇基础教育投资效益的根本原因在于二元化社会经济发展结构。
2. 差异化基础教育发展基础。不可否认，教育基础（包括教育的硬件条件和软件条件）对区域基础教育的投资效益的影响十分明显。以教学氛围为例，教学人文气息较强的地区，往往在基础教育投资效益方面能取得不错的效果。特别要指出的是，在学校设置分部合理的区域，其基础教育投资的效益更高。因为一旦学校分布凌乱，那么会分散各学校的学生资源，进而学校的生源规模难以达到最优值，从而造成了学校固定投资的浪费。2015年，根据中央和湖北省的相关规定以及武汉市公用经费补助标准，确定武汉市市义务教育生均公用经费最低标准：即小学生均515元、初中生均715元。由于维持一个学校的基本运转，有些固定费用必须开支，如校舍、水电、实验设施等。因此，按照最新公用经费标准，小学学校规模必须在250人以上，初中在600人以上，才能保证学校的基本运行。然而，武汉市远城区的许多中小学规模远远低于这一临界值，从而形成基础教育资源浪费和基础教育经费不足并存的教育投资怪象。 3. 异质化基础教育投入结构。由于基础教育投资规模和基础教育发展基础的不一致，各区域对基础教育的投入结构也存在差别。如前所述，经济发展落后、教育基础薄弱的区域基础教育的投资总量不足，因此要想提高区域内基础教育投资效益，必须将有限的基础教育资源配置到最有效的基础教育软件环节，如教师数量和质量、教育方法和体系、教育课程和教材等方面。但是，不少区域的基础教育投资量已难以满足基础教育硬件投资（基础教育布局分散化是主要原因），因此很难有多余的资金用于软件条件的改善。最终，发达的中心城区在硬件设施和软件实力都得以发展，而偏远的远城区却被迫只能维持硬件设施的正常运行，无力优化自身的软件环节，最终造成其基础教育投资收益的持续降低。
三、提高武汉市城乡基础教育投资效益的对策
（一）明确基础教育事权责任
在1986年实施九年制义务教育以后，我国的基础教育投资体制变为“以乡为主”，但该体制在财政实力和监督管理等方面存在先天缺陷，因此在2001年被“以县为主”的基础教育投资体制替代。但分税制改革后，县（区）域财力明显降低，因此2001年的投资主体转换并未从根本上改变基础教育投资主体财力不足的现实问题。综上所述，笔者认为要解决武汉市城乡基础教育投资效益问题，首要的措施就是明确基础教育投资的事权主体，具体来说就是：第一，确立中央政府基础教育投资的主体性责任，明确省、市两级政府的附带投资责任，为全面落实基础教育机会均等化提供基础和条件；第二，不断完善基础教育经费的转移支付制度，使基础教育转移支付与基础教育需求相挂钩，充分考虑到区域基础教育投资需求和人口流动带来的基础教育需求变化。
（二）拓宽基础教育投资渠道
长期以来，较为单位的基础教育投资渠道是我国基础教育投资效益不佳的重要原因，武汉市在这方面表现的尤其突出。为扩大基础教育投资规模、优化基础教育投资管理、切实提高基础教育投资效益，笔者认为应该建立以中央政府为主体，省、市、县三级地方政府为辅助，社会各界投资者为重要补充的基础教育投资体系，形成公立基础教育体系和私立基础教育体系融合发展。社会资本的持续入驻将有利于充分发挥市场机制在基础教育发展中的积极性作用，更加注重效率的教育监督管理机制将逐步形成，这样有利于克服传统公立学校行政效率偏低的现状，基础教育机构将更加注重各方面教育资源的配置和利用。
（三）优化基础教育投资结构
在维持基础教育投资增量不断扩大的前提下，持续优化基础教育投资现有存量也是提高武汉市城乡基础教育投资效益的关键性举措。教育的财政结构投入合理分横向合理和纵向合理两个层面。第一，横向方面，财政教育投资在基础教育和高等教育中的分配必须合理，在不同的教育阶段制定出不同的财政投入政策，基础教育作为纯改革产品，各级政府应该承担主体性的投资责任与义务，扭转当前不尽合理的财政教育投资结构。第二，纵向层面，加快基础教育财政投入结构的优化，科学、合理、有序的提高公用经费的支出比例，切实减少非教学人员的行政编制，全面控制行政管理人员和后勤保障人员的数量，消除庞大的行政管理人员占用有限教育经费所造成的负面影响。
（四）强化基础教育监督管理
强化基础教育监督管理是提高武汉市城乡基础教育投资效益的重要保障。在基础教育财政投资体制、规模、模式固定的前提下，释放改革教育红利的主要渠道就是强化基础教育的监督和管理。合理的区域基础教育投资管理规划，应该以区域生源数量为基础，结合基础教育的计划课程和任务，配备相应的教师数量，最终确定基础设施的大小和规模。虽然精准的计算结果会由于出生率、人口流动等因素的变化而变化，但整个区域的生源量应该是相对稳定的。譬如，可以尝试建立基础教育教师需求预测模型，同时算出师生比、师生需求增长弹性（教师有效需求量的相对增长与在校学生数量的相对增长之比）、教师需求收入弹性等指标（教师有效需求量的相对增长与预算内教育事业费的相对增长之比），以供规划学校布局及规模时参考。
五、结语
当前城乡基础教育差距的存在和不断扩大是我国基础教育发展面临的严峻现实，这种差距将会影响到我国“两个一百年”伟大目标的实现，政策制定者、执行者、社会各界都应重视这个问题。解决城乡基础教育差距的关键性前提是理清城乡基础教育投资效益的差距，通过优化教育资源配置，提升财政教育投入的综合效益，最终提升我国基础教育水平，促进我国社会、经济、文化、政治、法制、生态的全面、有序、可持续发展。基于我国的基本国情，结合武汉市社会、经济、文化、法制等方面的综合情况，文章提出要明确基础教育事权责任、拓宽基础教育投资渠道、优化基础教育投资结构、强化基础教育监督管理等政策，以期促进城乡基础教育投资效益的提高。
