融资平台财务现状分析及探索建议
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.119
按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及相关文件的最新定义，地方政府融资平台是指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。
1 地方政府融资平台财务现状分析
1.1 以实物资产为主，变现能力差
为壮大地方政府融资平台实力，地方政府通过招拍挂方式，划入大量资产。从设立和发展路径看，其主要承担公共基础设施的投资、建设和管理，推动民生改善和社会事业发展，形成大量的实物资产，这些实物资产为中国特色新型工业化、信息化、城镇化建设奠定了资产基础。地方政府融资平台资本性支出，对应大量优质实物资产，如果实物资产结构合理，效率较高且能够形成充分的现金流，则平台债务可以依靠实物资产的运作收入予以清偿，或者以抵押借款方式，提高资产实用率。
1.2 资产反映在平台公司却未有实质处理权
地方政府负有维持本地经济稳定发展和公共服务供应两大职能。2008年为应对国际金融危机，地方政府更是承担了稳定经济增长和扩大内需的重任，政府融资平台迅速扩张，但地方政府融资平台的职能还是停留在其名称上，以融资为主要功能，融来的资金用途主要由地方政府决策，项目推进则以政府的财政体系和职能部门实施，如道路项目还是由交通部门实施，项目手续、合同、发票、产权等均不在平台账内反映，只是反映支出。
1.3 平台公司资产未严格合并
为壮大地方政府平台资产，实行平台合并、股权划转等方式，使得平台公司迅速扩大为集团公司性质，在账务处理上实现了报表合并，收入、资产扩大，但在实际业务运转上还是均由各级的主管部门决策。
1.4 平台资产主要为长期资产、流动性差
政府基础设施建设项目如公路、市政、城市轨道交通、水利设施等，投资量大，建设周期长，投资回收期长，其效益见效慢。除少数房地产等收益好且见效快的项目外，平台对应项目相当部分是建设周期为5年以上，回收周期甚至在10年以上，形成的长期资产大部分为社会公共服务产品，市场变现能力较弱，单独处置较难。
1.5 平台公司流动资产主要反映在存货和应收账款
平台公司的应收账款主要是应收和政府及相关部门的往来，由BT项目代建结转收入形成。存货主要是以地方政府决策投资建设的公益性项目为主，两者之和基本上占资产总额的50%以上，流动性差。
1.6 平台公司负债主要由融资产生，并呈逐年上升趋势
融资主要方式是以银行贷款、发城投债为主。审计署发布的报告显示，地方政府融资平台债务余额中银行贷款的占比从2010年逐步下降，直接融资比例增加，随着通过发行地方政府债券逐步置换存量债务的推进，银行贷款会有所下降。但随着地方政府对新镇化的建设，对资金的需求在逐步扩大。
1.7 债务余额与项目不能逐一对应，重复融资现象比较普通
通过对平台公司融资明细分析就会发现，每一笔资金与项目并不能完全匹配，重复速效的现象严重，主要是同一个项目在不同银行间、银行与发债、信托等各类融资渠道间的重复，通过对项目的拆分、组合等方式，把实质只有一个项目的组合成多个项目在不同渠道融资。而且项目收益的滞后性与项目贷款期限错配，到期项目贷款的偿还往往需要借新还旧予以偿还。
1.8 平台公司或有负债主要为对外担保
通过对平台公司的征信系统查询结果来看，往往金额较大，部分平台的对多担保余额远远超过自身净资产。从担保结构来看，主要为同层级政府平台之间互保，母公司对子公司担保，对下层级平台担保，担保期限长。从担保形成的机理看，主要为对发城投债、银行融资形成的担保。还因项目为公益性项目，不能进行抵押或资产确权成本高，涉及二次转让税费较高等原因。
1.9 平台公司收入单一
平台公司的收入主要为BT代建项目，按工程进度进行结转形成的收入，对政府的依赖性较高。部分平台转型进行市场化运作，大部分为房地产项目，收入不能产生持续性，不能达到调结构的稳定增长来源，市场化生存能力差。
通过以上对平台公司资产负债收入的特点进行分析，对其的匹配性得出以下结论。
第一，地方政府融资平台的债务主要源于形成资产的债务。即债务资金主要投资于基础设施建设和公益性资本项目，不仅保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且形成了大量的优质实物资产。
第二，以长期资产与长期负债为主，但期限仍错配。平台形成的资产从建设期、投资回收期等在周期年限来看，一般为5～10年，甚至25年，而平台负债一般为3～5年，少部分为5年以上，与资产的期限比，负债只能算短期。
第三，政府层级与债务错配。从省、市、区县、乡镇街道四级政府平台的债务率颁布情况看，由于财权与事权的不平衡，导致层级越低、资产越少的债务率越高，融资成本也高。而掌控更多资产与财政收入的省级和副省级城市的债务率相对较低，融资成本也较低。因此，对地方政府债务风险的判断，除了关注整体债务率，更要关注结构性问题。
2 造成地方政府平台债务问题的原因
第一，自我国财政体制实行分税制以来，各级地方政府的财政收入不断下降，对上级尤其中央政府的补助愈加依赖。相对于地方政府较少的财政收入，它们承担的责任却是广泛且必须的，像农村义务教育经费、粮食补贴等主要依靠地方财政支出，这种财权和事权的不对称导致在地方政府支出责任相对增加或不变的情况下，收入权利却相对降低，从而形成财政收支缺口，成为地方政府举债的直接诱因。 第二，GDP主导的政治激励制度使地方政府大量举债。自改革开放尤其近些年我国经济大发展时期地方官员的升迁主要取决于执政地的经济发展情况。具体来说，投资基础设施创造良好的产业环境，提升城市形象，完善城市功能，进行招商引资、发展经济，每一个过程都需要资本运作。可现实情况是，转移支付有一定的额度，税收收入也是随着经济发展而上下波动，在这一情况下，地方政府只能通过各种方式进行融资来完成。
第三，缺乏法律制约。首先，我国法律已经明令禁止各地方政府向银行借贷的问题。但各地方政府只要成立一些诸如资产管理的信托平台，就可以向银行举债，由此反映国家法律在执行上过于表面化。其次，国家并未出台针对政府融资平台的相关法律法规政策，这就导致平台操作上无约束章法。
第四，缺乏监管机制。无论是融资规模还是投资行为，都不难看出，我国政府融资平台操作随意化，缺乏系统性的管理机构。因此，成立统一的专门性、专业性的管理平台势在必行。此外，各类盲目行为的迹象表明，政府融资平台在融资尤其资金投放管理上，极度缺乏监控监管。所以，成立一个独立于运营体制之外的监管机制，也不失为促进政府融资平台健康发展的有效方法。
3 新形势下的探索及建议
对中央政府而言，应继续出台相应政策，以确保地方债风险可控，同时，也要出台相应措施缓解地方资金紧张。2014年国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），指出地方政府应对其债务规模进行控制，并进行债务预算管理。但该项《意见》使地方政府无法像以前那样通过地方融资平台自行融资，且房地产行业的下行，土地出让金和房地产相关税大幅减少，加剧了地方政府的财政压力。针对该情况，国务院又于2015年颁布了《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》，允许在建项目继续银行贷款以及松动企业债券融资相关政策等。
对于地方政府来说，应转变政府职能，加快基础设施建设，改善投资环境，促进个体私营经济和外向型经济的发展，进一步增强可用财力，缓解地方政府债务问题。同时应该实行严格的债务投资决策责任制。各级地方政府应该建立严格的债务投资决策审核制度，杜绝行政领导随意取舍行为，规范贷款资金的运行程序，严格核准项目的可行性和必要性。另外，明确界定政府间的事权划分，分清偿债责任。要合理界定各级政府间的事权划分，分清偿债责任。要合理界定各级政府间事权与支出职责的划分，必须按照决策责任与筹资责任一致性原则，解决事权错位问题。
总而言之，新形势新常态下，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步，对各级政府在社会保障、医疗、城乡建设、教育、环保等项目的投入提出更高的要求。所以，完善分税制财政体系，明确中央与地方事权和财权，相应增加地方政府的财税收入，显得尤为重要。
