论述农村土地产权制度与农村土地流转
中图分类号：S1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）13-0142-01
土地作为一种生产要素，只有合理流动才能提高使有效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质。所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质是农村土地使用权的流转。
1 农村土地流转的发展及现状
1.1 土地流转现状
自20世纪80年代初推行家庭联产承包责任制以来，农村实现了农业生产用地的集体所有权、家庭承包权、土地经营权的分离，为土地经营权的流转奠定了坚实的基础。从推行家庭联产承包制到1995年之间的前期是农村出现了自发的土地流转，并积极推进农业的规模经营，从而有效地组织了土地撂荒和半撂荒。在这一阶段，为了实现农业生产的规模化、专业化、产业化经营，提高农业生产水平，进行了大规模的农业产业结构调整，土地流转进一步扩大，土地流转规模呈上升趋势，出现了代耕、换耕、转包转让、反租倒包、公司+农户等多样化形式。以家庭承包制为核心的农村改革虽然推动了农业及产业化经营的发展，同时也出现了一些新的问题、新的矛盾。
其一是农户小规模经营与现代农业集约化生产的矛盾；其二是土地承包制延长30年不变造成部分农户对自己承包地偏颇的认知模式和狭隘的占有观念与经营矛盾；三是“小而全”家庭经营结构与专业化生产的矛盾；四是耕地资源稀缺与土地闲置浪费的矛盾。同时也存在占地不开发，操作不规范，干预或强行流转等现象，也是造成上述矛盾的原因，但是我们不能否认土地流转在搞活土地、劳力资源、推进农业结构快速调整、提高农民收入、发展农业适度规模经营等方面效果显著。
在土地流转过程中，农民自发组织、政府组织和乡村中介机构组织是农民土地流转的3种重要组织形式。一种是农民自发组织。当前农民主要依靠的一种组织形式，是在农民自愿的基础上，由农民直接与接包方协商，流转的土地较为零星，流转规模小，流转期限短。在补偿标准上差别较大，有的甚至是无偿的。第二种是政府组织。乡村集体组织在征得农民同意的基础上，将农民土地承包经营树进行流转，这种形式流转的土地大多连片，流转的规模较大，流转期限较长，补偿标准也较为统一和合理。第三种是乡村中介机构组织。这种机构为农民流转土地牵线搭桥，农民通过中介流转土地，手续齐全，合同规范，有利于土地纠纷的减少。
1.2 农村土地流转中存在的主要问题
土地流转虽然有了起步，但由于起步晚，进度较慢，农业产业化经营程度较低，工作过程中还存在一些问题，主要表现在：第一，流转活动多为不规范行为。绝大多数流转未经村里或公证机构公证，仅为口头协议或一字条文，存在着许多漏洞与隐患；第二，土地流出户直接从流转土地获得的效益偏低。农户流出土地后，尽管收入水平有所提高，但收入中来自流转土地的比例偏低，这主要是流出的土地大多数仍种植收益水平相对较低的粮、油等大宗农作物，或流转面积少，规模经营程度低，土地流转收益低，在很大程度上影响了不少有条件流出土地的农户流出土地的积极性。第三，少数地区土地流转纠纷呈上升趋势。土地流转纠纷总的呈下降趋势，但由于普遍对土地承包经营法律法规的认知度偏低，无土地流转协议、合同或土地流转协议、合同不规范及土地流入方经营管理不善或流入方不计固定使用费和流出方终止合同等原因，在少数地区土地流转纠纷仍在增加，并造成土地流出户承受较大损失。第四，流转规模较小。从农户具体流转微观角度看，流转规模多介于几亩，几十亩之间，基本上处于小打小闹状态。
2 农村土地产权制度对土地流转的影响
我国现行的农村土地产权制度，是八十年代初农村经济体制改革时确立起来的，主要形式为家庭联产承包经营。其特点是，将集体土地的所有权和经营权分开，所有权归集体，经营权归农户，以农户家庭为生产经营单位。而农村土地流转需要以工业化背景下农民非农产业的就业率和收入比例提高、土地社会保障功能弱化为条件。因此决定了外部条件对土地流转的作用很重要，然而产权角度的分析才是最重要的。
首先，农村土地产权关系不清对土地流转的影响。（1）农民与集体经济组织之间的土地产权关系不明确。集体经济组织通过承包、租赁等方式将土地使用权赋予农民，使得所有权与使用权发生了分离。按产权关系，集体经济组织作为所有权代表应获得农民上交的地租，但实际上并没有完全得到，其中一部分农民并未上交。（2）农民与国家之间存在产权关系认识误区。理论上二者之间不可发生直接的产权关系，但实际上一般人认为存在直接的产权关系。如果在这些问题上认识模糊，就很容易导致政策制定的偏差，损害农民的利益或国家的利益。（3）集体经济组织与国家之间的产权关系界定不合理，主要体现在国家征用土地方面。国家为了社会公共利益的需要，有时将农民集体所有的土地依法征用，从而将农村集体所有土地转变为国有土地。农村土地被征用后，集体经济组织失去了被征用土地的所有权，同时农民也失去了这部分土地的使用权。因此，征地时要系统考虑、合理定价、而土地产权关系的不清造成产权转让过程中交易成本高，收益分配混乱，阻碍着土地流转。
其次，承包地收益不完全对土地流转的影响。从表面上看，集体所有制的所有权归农民集体所有，承包经营权归农民家庭所有，但由于农民的土地承包经营权必须通过签订承包合同由双方约定才可取得，这就使土地承包经营权具有一定的约定性和不确定性。农村土地产权主体不明确，在微观上形成农民集体、农民经济组织、村民委员会或乡（镇）政府对同一块土地都可以拥有所有权，这既导致实际操作的困难，也难以保证承包经营权具有明晰的产权内涵。中央和地方政府及其下属机构往往凭借其拥有的部分所有权，为实现保障食物安全等政策目标，过多干预农业结构调整并实施近乎强制性的种植计划安排，而农地承包经营权人在与政府的博弈中又往往处于弱势群体的地位，这又会形成对农民土地承包经营权的蚕食和侵蚀。
3 结束语与对策建议
农村土地产权制度不仅限制了土地流转的范围，而且由于产权主体模糊、权利残缺等问题提高了土地流转的交易费用，构成了农村土地流转的共同障碍。因此，明确界定产权主体，完善产权制度，成为在外部条件不变情况下促进农村土地流转的首要举措。而农村土地产权的核心问题是农户承包权不稳定，不稳定承包权阻碍农户在土地上的长期投资，降低土地直接收益和土地资产价值，从而降低土地流转带来的收益。在不稳定的长期预期的情况下，农户对土地流转是不积极的。只有稳定承包权，逐步推广增人不增田，减人不减地的政策，弱化土地根据人口数量进行分配的机制，强化土地的资产功能，才能有效促进农村土地流转。因此，设立土地发展权，确立其在增值收益中的比例，将隐性交易合法化、规范化，消除地上物权对产权的歧视，才能化解土地收益分配中的矛盾。
