对“大学生参与高校管理”政策执行的思考
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）06-0084-09
收稿日期：2016-03-30
作者简介：邱松（1964―），男，河北承德人，吉林大学研究生院副研究员，研究方向为党建；王曼超（1987―），女，黑龙江人，中国农业发展银行黑龙江省分行职员，研究方向为公共人力资源管理。
党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）从协商民主的高度要求从各层次各领域扩大公众有序政治参与，而高校管理的去行政化也一直呼吁大学生参与高校管理。其实，早在2005年9月，国家教育部就发布了《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》），其中第四十一条强调：学校应当建立和完善学生参与民主管理的组织形式，支持和保障学生依法参与学校民主管理。那么，近10年来，教育部这项规定的执行情况如何，存在哪些问题，又该如何完善，笔者就上述问题进行探讨。
根据《辞海》的定义，参与是指“预闻而参议其事；介入，参加。亦作参预、参豫”。在管理学中，公众参与指通过一系列正规和非正规的机制直接使公众介入决策。[1]公众参与的过程实际上就是公众表达个人偏好诉求的过程，也就是他们为了在政府公共政策中体现自身利益诉求，继而寻求各类符合法律要求的参与途径，参加政府政策的制定。大学生作为高校管理的利益相关者，是参与的主体。大学生参与高校管理的前提是学生对学校事务有充分的知情权，在这个基础上，大学生参与高校管理才能对关系其切身利益的决策施加影响并发挥作用。在大学生参与高校管理这一制度中，保障参与权是关键。本文中的“大学生参与”指的是大学生作为高校管理的利益相关者，在高校管理活动当中主动、平等地通过一定的渠道和方式，参与高校的日常管理和决策，表达自己的诉求并最终上升为表决权，在一定范围和程度上影响和分担高校的管理权力和责任。
目前，大学生参与高校管理在理论上并没有明确的范畴界定，在实践中，大学生参与高校管理主要包括日常管理工作、高校的战略选择与定位、高校的教学评估等促进高校建设等方面。《规定》明确提出将大学生参与纳入到高校管理当中，从公共政策的层面明确了大学生参与高校管理的权利与义务，为大学生参与高校管理提供了保障。 也由此将大学生参与高校管理从教学理念升华为制度规定，即高校有义务支持大学生参与，大学生有权利参与高校的各项管理活动。
一、教育部“大学生参与高校管理”政策
执行情况――以J大学为例
⒈J大学及调研样本。J大学是教育部直属的一所全国重点综合性大学，学科门类广泛。无论是硬件水平还是软实力都具有保障大学生参与高校管理的环境与条件。因此，本文以J大学作为研究教育部“大学生参与高校管理”政策执行情况的样本。
本次调研的对象是J大学全日制在校学生。根据J大学的统计数据，该校有在籍学生13万余人，包括全日制学生近7万人和成人教育本专科生6万余人，笔者主要以全日制学生作为学生参与的主体。根据调研的需要，主要采用问卷调查的方式进行，共发放问卷600份，回收有效问卷586份。本次调研样本采取整群抽样的方法，即选择学生的学历层次和专业背景这两个具有影响力的指标，再分别从每部分中等比例整群抽取一部分学生，由此构成了能够体现调研对象总体特征的调研样本。样本的具体构成和分布情况如下：
⒉J大学对教育部“大学生参与高校管理”政策执行情况。J大学在2011年11月制定了适合本校情况的《J大学学生参与学校民主管理实施办法》。根据该《实施办法》，J大学学生参与高校管理主要涉及学校相关管理政策、教学、宿舍、后勤等方面。具体包括如下内容：
⒊J大学学生参与高校管理的现状。大学生参与高校管理，旨在增强大学生的参与意识，提高大学生在学校管理中的地位，了解大学生参与高校管理的意愿，分析大学生参与高校管理的成熟程度与可行性，能否真正发挥作用。为了解大学生参与高校管理的认知情况，笔者在调研问卷中设计了相关问题：
问题一：在你看来，大学生是否应该参与高校管理中重大问题的决策过程？
问卷统计结果见下表：
问题二：你希望大学生在高校管理中的参与程度达到如何？
问卷调研结果见下表：
问题三：你是否有过实际参与高校管理的经历？
问卷调研统计结果见下表： 由调研结果可以看出：从应然层面上讲，大学生普遍认为自己有权利参与到高校管理活动中，仅有极少数大学生认为高校管理与自己毫不相关，认为大学生不应该参与高校管理。另外，还有一部分大学生持中立的态度。从实然层面上讲，大学生实际参与高校管理的经历与应然层面有很大差距。有超过半数的大学生几乎没有参与过高校管理，这也从一个侧面反映出大学生参与高校管理必然存在很多问题。另外有五分之二的大学生较少或只是象征性地参与高校管理。只有为数不多的大学生较多地参与过学校管理，而他们当中多为学生干部。由此可见，大学生参与高校管理的积极性很高，但机会有限，而且其参与能力也亟待提高。
从参与程度上可以看出：调研结果呈现出“两头少，中间多”的现象。其中，有将近三分之一的大学生参与高校管理集中在“希望有权参加讨论”的层面，也就是说，很多大学生希望能够有机会与学校的管理者进行平等的对话，对学校的管理提出自己的见解，拥有话语权。另外，有四分之一的大学生仅仅希望了解学校管理的基本情况，拥有知情权。还有相当一部分大学生希望在参与学校管理中能够拥有监督权，这种参与程度已经达到了比较高的层次。在本项调研中，排在第四位的是大学生希望能够拥有决定权。虽然人数不多，但这个层面是将自身要求输入到学校管理体系中，是大学生参与高校管理的最高境界。
为深入了解J大学贯彻大学生参与高校管理政策执行情况，笔者还在问卷中对目前J大学学生参与的具体情况设计了相关问题：
问题四：你曾经实际参与学校管理的主要内容有哪些？
根据J大学制定的《J大学学生参与学校民主管理实施办法》，笔者将调研内容分为对宿舍、学校政策和制度、教学、食堂四个方面。通过调研发现，在586份问卷中，曾经参与过学校发展规划讨论和建议的只有26人，仅占被调研总人数的4.5%，同样比例较低的还有在学生管理制度方面的参与。与之形成鲜明对比的是，大学生在教学、食堂、宿舍等与自身生活息息相关的方面参与较多。可见，目前大学生参与高校管理仅仅停留在对教学以及与自身生活相关的具体事务上，而上升到学校规章制度或发展规划等宏观策略性事务上的则少之又少。
在调研中笔者还发现：在大学生参与高校管理实践过程中，一旦涉及到大学生自身利益时，他们不但希望有权讨论，还希望有权监管，这反映了大学生的基本权利诉求。在与切身利益关系不大的内容诸如学校基建承包等问题上，大学生表现出不希望参与的意向。
⒋大学生对参与高校管理的意向及存在的困境。许多大学生都认为参与高校管理应包括学校的方方面面，但实际上难以实现，还存在很多困境。笔者就这方面进行了调研。统计结果见下表：
从调研结果可以看出，多数大学生对参与高校管理存在很大的顾虑。首先，在关于参与高校管理的方式上，他们更希望通过如网络或座谈会等方式进行，每个人都希望自己的建议能够占有一席之地，而非由少数人来代表。其次，绝大多数学生认为参与高校管理的困境在于缺少必要的政策和制度保障。由于高校中传统的行政化管理模式使得权利中心向上偏移，因而形成了严格的等级，给大学生参与高校管理造成了一定的障碍。
二、教育部“大学生参与高校管理”
政策执行中存在的问题
我国大学生参与高校管理的效果并不理想，大学生参与的高期望与较低的实际参与机会形成了巨大反差。从整体上看，大学生参与高校管理尚处于初级阶段，对于涉及学校改革和发展的重大事务和重大决策，普遍缺乏高效能、实质性的参与。具体来说，主要存在以下几方面的问题：
⒈尚未制定相关法律法规，缺乏具体政策执行细则。首先，我国对大学生参与高校管理的法律支持存在立法层面低、缺少专门法律的问题。当前有关大学生参与高校管理的相关法律条文仅存在于如《教育法》《高等教育法》以及《普通高等学校学生管理规定》的某一款项中，没有专门针对大学生参与高校管理的法律。专门法律的缺失使得大学生参与高校管理的权利只能依照上述法律或规定中的某一款项给予保障。虽然看似有法可依，但法律不明确、不具体也增加了大学生参与高校管理的难度。其次，法律法规缺少对大学生参与权的保护。目前，在我国关于大学生参与高校管理的相关政策法规中并没有形成救济制度。大学生参与高校管理的知情权、监督权、咨询权、决策权、申诉权等也都没有具体清晰的规定。从前文的调研中可以看出，目前，虽然大多数高校都根据教育部的政策出台了相应的规定，但并没有明确当大学生参与权受到侵犯时应该通过何种渠道得到救济，实践中也没有相应的部门处理这一问题，这就导致了大学生参与高校管理“有心无力”状况的出现。这种状况也会相应地滋生出一些不通过正规途径来影响高校管理的现象。比如：当没有正常途径参与高校管理时，可能会引起大学生对某些管理的不满，进而影响大学生对高校的情感和信任度。再次，大学生参与高校管理缺乏具体的实施细则。我国《教育法》只是规定了“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理。”但并没有规定大学生参与高校管理的具体行为、应该以何种形式参与高校管理以及大学生参与高校管理应该达到何种程度。虽然《规定》中有关于大学生参与高校管理的具体款项，但具体到地方，各地方政府和相关部门也没有根据教育部的该项政策落实并制定适合各地方情况的大学生参与高校管理实施细则，导致高校在执行教育部政策时缺少必要的依据。
⒉政府与高校间管理权限不清，政府管理能力有待提高。当前，政府对大学管理权限界定不清晰，导致政府对高校的管理出现了“管不了”“管不好”的问题，形成了“不管就散，一管就乱”的恶性循环。从前文的调研结果可以看出，当前推进大学生参与高校管理主要是依靠各高校的自觉行动。政府除了在宏观上出台相应的规定外，没有制定强有力的措施保证政策的实施，对高校的管理行为也缺少必要的监督。 另外，政府对大学的管理能力有待提高。有限政府的观念促使政府从对高校微观具体事务管理中解脱出来，从整体宏观的层面对高校进行管理。虽然政府的宏观管理对促进高校民主管理有着不可替代的推进作用，但在对于大学生参与等关系到学生切身利益的重大问题上，政府还应关注细节。因为单靠高校的自主性推进，必然导致高校间大学生参与情况不均衡，进而损害大学生的权益。
⒊学生代表遴选制度不健全，学生参与高校管理多流于形式。首先，参与高校管理的学生代表无法完全代表不同的利益群体。以J大学的调研情况为例，参与过高校管理的大学生近80%来自于学生干部。目前，学生代表选拔方式主要是从学生会及其他学生社团中通过教师指定或自主报名的途径产生。这种学生代表遴选制度所选拔出的学生代表不能完全代表全体大学生对高校管理活动提出的意见和建议。不同年龄层次、不同学科背景的大学生由于对参与高校管理的态度和思维方式存在差异，必然代表不同的利益群体，进而会对学校管理有不同的需求，表达不同的意见。而单纯地从学生会和学生社团中选拔学生代表则容易使利益群体过于单一，忽略了不同利益群体意见的表达。这种情况必然会导致利益表达失衡，进而无法保证学生参与管理的客观与公平。其次，学生参与高校管理的主动性不强，学生代表的质量和数量不能满足高校管理的需要。一方面，在现实中，面对学生会和社团干部代表参与高校管理占主体的现实情况，其他学生虽然有参与管理的要求与意愿，却很少采取行动，只能被动地接受学生代表参与高校管理的结果。而另一方面，在这些参与高校管理的学生会干部、社团成员、学生代表中，并没有积极地收集全体大学生参与管理的意见和信息，只是简单地将自己的意志上升为全体大学生的意志，“代表”广大同学参与管理。另外，学生代表遴选制度的基本原则不清晰，导致在参与高校管理时难以把握总体方向。通过查阅教育部网站以及各大高校的门户网站笔者发现，目前还没有高校对于大学生参与高校管理的学生代表遴选制度制定明确的标准和原则，也无程序可言。也就是说，通过这种不规范的方式选拔出来的学生代表不能完全代表全体大学生提出具有普遍性的建议，导致当前大学生参与高校管理处于无序状态。
⒋大学生参与高校管理政策执行存在障碍，参与程度低。首先，根据《规定》，许多高校都制定了符合本学校特点的相关规定，但还有一些高校对大学生参与高校管理不够重视，没有制定相应的规章制度，阻碍了大学生参与高校管理这一权利的行使。究其原因是这些高校没有认真贯彻执行教育部的相关规定，高校中的校内规章具有随意性。其次，当前大学生参与高校管理的权利往往集中在知情与表达的层面，极少上升到表决层面。从政策分析的角度看，目前各高校对大学生参与高校管理的途径和方法一般集中于决策的初始阶段。在后续阶段，包括对信息的进一步分析、拟定决策预案、通过何种方法筛选方案、在备选方案中比较择优、方案实施以及反馈等重要环节，参与程度较低，没有实现表决意义上的大学生参与高校管理。
三、对“大学生参与高校管理”
政策执行的相关建议
⒈完善相关法律法规，制定具体的政策执行细则。大学生参与高校管理的权利，参与的范围、方式、职能等，应该在法律文件中予以明确、具体的规定。首先，在相关法律法规中，应该明确地对大学生参与高校管理的具体程序、参与方式、参与程度、参与内容等具体事项给予规定和解释。其次，应制定如《大学生参与高校管理条例》等专门的法规或地方规章以保障大学生参与高校管理的权利。在《大学生参与高校管理条例》中，应明确规定大学生参与高校管理的范围、途径、内容、法律责任等。地方政府也应积极响应，制定符合地方特点的规章和细则，引导当地高校的大学生参与高校管理，监督高校相关政策的执行情况。再次，在法律体系中应突出强调对大学生参与权的保护，为大学生参与高校管理提供强有力的法律保障。大学生参与高校管理的权利主要包括知情权、监督权、咨询权、决策权、申诉权这五项权利。大学生对高校的决策执行和日常教学管理应当有监督权，除此之外，大学生在参与高校管理中还应享有一定程度的决策权。只停留在知情与参与层面上的大学生参与是不够的，大学生作为高校中重要的成员和利益相关者，有权参与到高校的重要事项和教学管理活动决策当中。最后，大学生参与高校管理是程序性参与和实体性参与两方面的统一。应当通过合法的程序保障大学生的参与权，实现大学生在高校管理中的决策权。有关参与程序的规定不仅可以明确大学生参与的方式，使他们通过正规途径参与高校管理，也可以保障大学生在高校管理中的参与权，使他们的意志通过合法的程序上升为学校的决策权，这才是真正意义上的参与。同时，合法的参与程序和途径也可以避免因不合法参与渠道而产生的干扰，有效促进高校管理的民主进程。
⒉厘清政府与高校间的管理权限，明确各自的职责。在政府方面，政府是大学生参与高校管理的推动者。首先，政府应加强对大学生参与高校管理政策执行情况的监督。当前，大学生参与高校管理遇到的困境在于政策执行过程中存在“少执行”甚至“不执行”的情况。因此，政府在加强宏观管理的同时应当对关系到大学生切身利益的微观事务进行管控，掌握好微观与宏观间的平衡点。政府的强制力是高校执行政府政策的有效保障，政府应在实践中不断提高自身的管理能力，摆脱涉及学生管理的具体事务，加强对学生权利的保障。同时，政府作为国家公共政策的制定者，应该对高校的政策执行情况给予监督和指导，可以通过调研和听取报告的形式监督政策执行情况，并根据追踪反馈的信息对政策进行有目的的调整，以维护学生的参与权。长期以来，在与高校的关系上，我国政府承担着举办与管理高校的双重身份，出现了政府主导高校的“政府本位”现象，导致了政府与高校间管理权限的模糊。对此，政府应当改变举办与管理的双重身份，扮演“掌舵者”而不是“划桨者”的有限政府角色。其次，政府和高校应明确各自的权责，维持动态平衡。所谓动态平衡，指的是政府与高校之间必要的弹性和牵制。“一方面，政府对大学的影响已经明显处于从弱的趋势，高校作为单纯的学术和教育机构，其独立性得到了肯定；另一方面，高校在独立运行的同时也同样需要来自社会各界以及政府的监督和管理。因此，高校和政府之间需要保持必要的牵制和张力，确保二者处于动态平衡中”。[2]当然，政府与高校的关系也不仅仅是权力的“放”与“收”，而是在于权力的分配及有效配置。政府在二者关系中应处于统领地位，把握方向性、原则性的问题，对具体事务的管理应交给高校。在大学生参与高校管理的问题上，政府要做的就是完善和出台政策与规划，统领高校执行与实施，对于偏离方向或不尽责的执行给予监督和指导，明确规定参与应达到何种程度。但对于具体的参与途径以及各高校具体的管理方式应当放权，允许高校根据自身特点组织学生参与管理活动。在高校方面，高校是大学生参与高校管理政策的执行者。高校可以从三个层面贯彻执行教育部“大学生参与高校管理”政策――知情层面的参与、表达层面的参与以及决策层面的参与。知情层面的参与作为大学生参与高校管理的最基础参与模式，主要强调大学生对高校管理享有知情权、监督权和建议权。表达层面的参与是大学生参与高校管理的过渡模式，是随着大学生参与意识逐渐提高而产生的对于高校管理的评议以及咨询的权利。其要求大学生参与到高校管理过程当中，增强管理的主体意识。表达层面的参与要求大学生获得高校管理的行动权，不单单是了解高校的管理情况，更要切身参与到管理中。大学生参与高校管理的最高层次是决策层面的参与，要求高校对大学生参与管理高度开放，大学生能够通过制度化的规章对高校的管理有表决权。笔者认为，无论是政府还是高校都应重视大学生的主体作用，大学生作为直接利益相关者，他们的权利理应受到政府和高校的保护。当前，高校应在强化由上至下管理的同时建立起自下而上的大学生参与机制，使大学生能够合理合法地参与到高校管理当中。另外，应强调大学生参与高校管理是面向每一个在校大学生，而不仅仅是学生干部或学生代表，以消除大学生对高校的不信任感。高校在制定规章的同时也要极力体现民主管理精神，真正使高校与大学生融为一体，达到共同发展的目的。 ⒊健全学生代表参与高校管理制度，提高参与程度。确定学生代表遴选原则是推进大学生参与高校管理的前提。学生代表遴选应遵循平等、公开和利益均衡的原则。学生代表遴选制度的平等原则可以从两个方面来理解。其一，平等原则是指参加学生代表遴选主体的机会要平等，无论是对现有高校管理状况持支持态度的大学生还是持反对态度的大学生都应该享有平等的权利参加学生代表遴选。其二，平等原则还包括通过程序选举成为参与高校管理的学生代表应有平等的表达权。学生代表遴选制度公开原则指的是学生代表的选举过程和选举结果应向全体师生公开。学生代表遴选应以公开竞选、择优任用的方式为主。利益均衡原则是为了更好地听取学生对高校管理的意见，尽可能地采纳各方建议，提高大学生的参与程度。利益均衡是指学生代表应从不同年龄层次、不同学科背景以及持不同观点的学生中分层选出，以保证各方面的意见均能够得以表达，在表达途径上以制度化的方式给予不同利益群体表达的空间。
面对当前学生代表参与制度不规范的情况，各高校还应制定明确、细致的学生代表参与办法，以制度化的方式杜绝学生代表参与高校管理“流于形式”的问题。高校所制定的大学生参与高校管理制度应具有普遍性，也就是说，全体大学生都应有资格参加遴选，而不仅仅限于学生干部。另外，在学生代表遴选制度中还应建立学生代表考核评价机制，加大对学生代表的监督力度，以保证当选的学生代表能够负责任地履行职责。
⒋拓宽参与途径并使大学生拥有表决权。高校应积极发展现代信息技术，打造大学生参与高校管理的网络平台。高校可以建立集信息发布平台、校长信箱、论坛、学生评价系统、后勤管理系统于一体的校内学生参与管理系统，形成信息发布――意见征集――意见评估――制度制定――执行反馈――信息发布的学生参与管理循环体系。该循环的步骤和流程可用下图表示：
即在高校作出涉及大学生利益的重大决策前，先由高校发布相关决策信息，再由大学生通过信息系统收集信息。在这一环节中，大学生可以通过网络投票、讨论等方式对高校的管理提出自己的意见和建议，再由负责学生工作的相关人员整理汇总学生意见，形成决策意见报告，报高校管理部门并选派学生代表参与高校管理会议。制定政策后，先由学生进行评估并通过该系统反馈学生参与的意见，最后形成决策报告并发布在信息系统中，让每一个大学生都能够清楚地了解高校管理进展情况。
近年来，随着微博的不断发展，公众可以通过微博参与到社会管理的方方面面。各高校也应该借鉴“微博问政”这种公众参与方式，建立微博信息发布平台，充分利用微博的影响力和及时高效的特点拉近与大学生的距离。通过微博信息发布平台，可以减少信息在传播中的失真情况，增强大学生对高校的信任感与归属感。另外，高校还应逐步完善如学生会、学生社团等大学生间接参与高校管理的制度。开展“校长热线”“校长接待会”等领导层与大学生共同参与的双向互动活动，并使其成为大学生参与高校管理的桥梁和纽带。
