农村中小学“撤点并校”:美、日两国经验比较与启示
中图分类号：G629.1 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）02-0024-05
“撤点并校”是通过撤销与合并手段对农村地区中小学进行合理的布局调整，以求取农村教育资源的公平分配和高效利用。随着城镇化速度不断加快，我国自21世纪初实施农村学校合并运动，由于盲目追求速度，形成诸多隐患和亟待解决的问题。纵观国外并校运动，尤以美国和日本最为典型，前者学校合并运动历经了“兴起―加速―高潮―停滞”四个阶段，时间跨度百余年，累积了颇丰的经验；后者自20世纪50年代起也有三次比较大规模的并校运动。从国情来看，即使美国、日本的合校运动与我国不尽相同，但通过探寻美国与日本的共同经验，对中国的撤点并校仍具有重要启示。
一、公平与效益：农村撤点并校的根本宗旨
城乡教育差距日益加大，教育资源配置不均等的问题出现，使农村中小学“撤点并校”应运而生。追求“公平与效益”的教育改革之路，都试图通过农村学校合并以解决教育资源配置的效益问题，但合校过程中却引发了大众对于教育公平的不满，如路途远、安全隐患大等问题。教育资源配置中关于公平与效益的矛盾是不可调和的，基于美、日两国经验，唯有在合校运动中坚持“因地制宜、动态平衡”原则，推动农村中小学撤点并校的公平与效益，才是解决问题的根本之道。
第一，制定补偿性法律法规。在美、日两国推动撤点并校进程中，都出台了补偿性法律法规，针对教育间存在的差别与差距作出修补。为了缩小城乡间教育差距和对处境不利的学生进行资助，美国相继颁发了《初等和中等教育法案》（Elementary and Secondary Education Act），《教育巩固和促进法》（Education Consolidation and Promotion Act）与《不让一个孩子掉队》（No Child Left Behind）等法案 [1 ]，针对少数民族学生以及贫困学生进行拨款支持。而《町村合并促进法》《新市町村建设促进法》《公立中小学撤并方案》则成为日本战后撤点并校演进中的三部曲。由于并校运动未过多考虑学生与家长利益，也产生了诸多问题和摩擦。日本文部科学省对此作出反应，1973年出台了《关于公立中小学撤并的通知》，在新一轮撤点并校中将学生身心健康、上学路程、交通安全等因素纳入考虑范围 [2 ]，并在接下来的撤并运动中不断制定对少数困难学生的补偿性政策。
第二，坚持“以人为本”的并校原则。不论是美国还是日本，为了加快现代化进程和提高资源配置效益，政府强制推动农村学校合并运动，但忽视了学生、教员与家长等人群或组织的合理需要。运动发展过程中，美、日两国逐步意识到问题的严重性，合并运动开始从“规模效益”型转向“以人为本”的路线。例如，美国采取了丰富的课程活动、校车计划、社区会议、教师解聘金制度和提供各类工作等措施，满足来自学生、家长、社区与教员的切实需要。其中，为了满足学生课程多样性，合并之后的学校中课程多达20余门，多数课程能够由专门教员教授，丰富了学生的课程选择 [3 ]。为了解决并校中的不同声音，日本基层教委甚至设置组建专门审议会听取来自不同群体的意见 [4 ]，仔细研究，制定符合各方利益的措施。
第三，明确小规模学校的补充功能。撤点并校是公平与效益相互冲突和矛盾的过程与结果，但小规模学校的出现有效地缓解了教育公平问题，保障了少数学生的教育权益。首先，明确了小规模学校不是否定撤点并校的趋势，而是作为一种补充，完善现行学校布局制度。从美、日两国撤点并校发展路径来看，合校态度都是从积极转向理性，特别以克林顿总统于2000年签署的农村教育成就项目（Rural Education Achievement Program，简称REAP）为代表 [5 ]，意识到并校产生的衍生问题，开始逐渐扶持农村小规模学校的发展。同时，譬如校中校（School-within-School）也是各地采取的普遍措施之一，即小规模学校以大规模学校为寄主，位于大规模学校中，由一套班子统一领导 [6 ]。日本各地考虑到教育质量、各地实情等因素同样采取了小规模学校措施，给予偏远地区教师工资补贴、住房优惠等政策，解决师资困难问题；一些偏远地区的小规模学校还将相连阶段学制打通整体办学，如以“幼小一贯制”、“小中一贯制”等方式扩大学生数量 [4 ]。
二、教育规律：农村撤点并校的客观依据
政府主导是早期撤点并校的显著特征，社会经济效益由此成为合校运动的第一因素。然而，合校运动中的教育公平问题甚嚣尘上，政府逐渐反思自身行为的合理性，反观制度治理问题的有效性，进而寻求教育方面的答案。回归教育本质和规律，是解决教育问题和指导教育实践的必由之路，也是各界人士反思教育问题的根本主线。唯有遵循教育规律，从以下方面入手，撤点并校才能在效益和公平之间取得平衡，才能更好保障少数学生的教育公平。
第一，提升教育自为意识与教育话语权。发达国家教育自主意识较强，在撤点并校中教育研究者就发挥了巨大作用。在合校运动伊始，美国全国教育协会（National Education Association）发布了《农村学校12人委员会报告》（Report of the Committee of Twelve on Rural Schools），率先?l声支持合校运动，提高学校资源使用率，这成为美国撤点并校开展的基础。此后，以柯南特的“规模效益理论”和科尔曼的《教育机会均等报告》（Equality of Educational Opportunity）为代表 [7 ]，相继阐释了学校合并的效益管理问题和教育公平问题，分别促进了撤点并校和小规模学校的发展。相较于美国，日本教育界则被动许多，主要由政府主导，颁布了多部法律法规保障合校运动的进行，在一点上与中国实际情况很相似。因为是行政指令强推的撤点并校，所以容易忽视以人为本，未考虑全方位的利益关系，产生了许多冲突和摩擦，反对声音频现。在此之后，日本政府主导下的撤点并校充分听取教育界意见，建立相应的委员会或者审议会，提升其教育决策的话语权，通过参与政府决策来传达教育界声音，俨然走的是与美国教育自为并不相同的道路。 第二，树立因地制宜的合并思路。由于美国联邦制的独特属性，使得地方州政府制定政策标准时有较大空间和权力；尽管各州标准不一，但基本都是围绕学校规模、课程设置、校区间布局间隔与相应地理位置等方面为依据制定相应的标准。不仅如此，农村学校也与社区信托基金会联合制定学校撤并标准，为各州农村学校撤点并校提供指导性意见 [1 ]。在日本，为了避免强制撤点并校现象的出现，文部省要求各地教育委员会在制订计划时考虑学校在社会中的功能和意义，充分调研并取得当地社区和家长的理解和支持。同时，对待小规模学校的态度，采取了较为弹性的方针，充分考虑各方因素和利益，保留有必要的小规模学校并提高其教育质量 [8 ]。此外，根据《义务教育经费国库负担法》，教育经费划拨同样要求因地制宜，根据各地实际情况制定专项计划，力求使各地均衡发展 [9 ]。
三、公正程序：农村撤点并校的应有之义
撤点并校过程中涉及学生、学校、乡镇等各方利益，当利益一方无法得到满足时，会出现相应的负面现象，如偏远地区教育公平问题、校车安全隐患问题、地方财政负担问题、家庭教育经费支出问题等。显然，避免诸种问题发生必须要经过理性、科学、综合的决策过程，通过周密的资料收集、合理的可行性论证与充分的调研，构建公平合理的决策程序。
第一，坚持合并程序的系统与公开原则。农村撤点并校涉及各方利益，是一个极其敏感的话题。只有坚持合并程序的系统性和公正性，才有可能消除相关利益群体的冲突，破除合并过程中的难题。首先，坚持系统与公开原则，使利益各方监督和约束该运动的进行，实现运动过程的民主化。在合并程序上，日本和美国做法相似，通过设置撤点并校委员会、审议会等加强合并程序的系统性和公开性。在美国，形成了“合校可行性研究―政策公开化―具体实施”的整体路径，有利于群众、专家和政府共同发声。其次，坚持合并程序的公开性原则，即将撤点并校的决策依据、决策过程和决策结果进行公开，听取不同意见方的建议，在一定程度上规范执行委员会的决策行为，强化过程的透明度，让有疑虑的群体信服、支持和拥护撤点并校的举措。
第二，加强基层群众的参与权与决定权。撤点并校过程中，处理得宜，最大的受益者是群众；否则，基层群众利益则会严重受损。科学决策不应是一家之言，所有当事人都有话语权，肩负责任与义务。因此，将基层群众的参与权与决定权纳入到撤点并校的科学决策中来，是保障民众基本利益的重要举措。日本各地撤点并校委员会与审议会，就撤点并校方针、目标、程序、具体方案、各项保障措施等积极与当地民众洽谈，甚至是邀请民众加入到该决策中来，与政府要员、专家学者等进行讨论与磋商 [8 ]。而美国则采取投票制，在形成一项科学决策之前同样需要召开听证会或者说明会，向群众公开所有细节和流程，使当地民众作出客观、合理与有效的判断，然后由居民投票决定是否通过。由于总结了早期强制性撤点并校的经验教训，美、日两国后期明显侧重以人为本，考量各方利益，通过将社会群众的力量纳入到决策当中，强化了政策制定流程的科学性和民主性，更加彰显了政策内容的实践性、实际性。
四、制度体系：农村撤点并校的重要保障
农村教育办学条件落后、基础设施匮乏与师资问题突出，成为撤点并校之后必须面对的现实问题。问题解决有赖于制度建设。构建有效的制度体系，是农村撤点并校顺利进行的有力保障。制度保障不是只对一方面进行保障，而是从以下方面涵盖农村撤点并校各个层面的制度体系，如资金保障、教师保障、校车管理、合校立法等；此外，制度保障涉及多个层面的问题解决，需要相关部门通力合作以保障制度执行。
第一，建立和完善校车管理制度。校车管理制度是实施农村撤点并校的重要保障，关系到学生的安全问题。从经费来源来看，日本政府相继制定了《偏僻地区教育振兴法》及《施行令》解决校车购置问题，大致给予1/2的购置费用资助；运营管理费用主要通过《地方交付税法》获得政府资助和返还 [10 ]，而交付税基本来源于国家按照一定配额返还给地方政府的国家税收。在运营管理方面，日本校车主要分为政府直接运营、政府委托企业运营、家委会等组织接受政府资助运营与不接受政府管理的独立核算运营，形式比较丰富 [11 ]。在司机选拔、校车外形、费用管理等方面，日本有极其严苛的标准，以保证校车使用和管理规范。相较于日本，美国在运营管理方面主要有学区直接管理，与学区签订合同的私有制，学区与外界协作的合作制以及家长自己接送等形式；经费方面，与日本有较大差别，主要来自政府债券收入与政府直接资助；在校车立法、司机选拔标准与费用管理等方面与日本一样都有较为严苛的标准，但在校车路权方面，取得了与警车、消防车与救护车一样的待遇，甚至更为严苛，形成了一套独立、复杂和严格的校车避让规则。
第二，提供给合并学校各类专项财政支持。在美、日两国，各类专项财政支持是并校运动中必不可少的部分。由于美国教育分权制，各州都制定了符合各州实际情况的财政政策，譬如俄克拉荷马州立法支持学校合并，并为校舍建设提供校舍建设经费一半的资助，威斯康星州出台的《建筑援助法》（School Building Aid Act）针对农村大规模学校提供资金支持改善办学条件 [12 ]，同时还针对交通、师资等方面提供专门的财政支持。日本同样建立了财政补贴制度来保障撤点并校的顺利进行。以日本长崎县为例，对校内新建的教学设施建筑，国家均补贴费用的1/2，对于交通设施的采购同样补贴1/2 [13 ]。总之，美、日两国各地方政府政策，都极力保障学校合并，改善校园建设、配备校车等，促进了撤点并校的顺利实施。
第三，建设提升农村教师素质与能力的工程。教师是农村撤点并校后学校正常运转的关键性因素，?⑹ψ式ㄉ枘扇氲秸?体制度建设有利于保障教师专业成长，提升学校办学质量。由于考虑安全、教育公平等因素，不得不实施小规模学校，如一师一校等模式，因此教师成长和各项保障成为学校能否持续发展的关键问题。针对这一情况，美国要求偏远农村的多科目教师在专业考核过程中，相关部门必须要给予教师专业发展帮助并关注其成长动态 [14 ]。同时，通过减免学费吸引大学生到村任教，并给予物质奖励，如经济补贴、免费住房、住房贷款等，解决教师的生存问题。日本在师资问题上与美国大相径庭，通过发放教师津贴、健全福利体系等措施解决教师生活保障问题。在专业发展方面，经常召开复式教学研究会、分校经营研究会、偏僻地区教育研究会与全国偏僻地区教育研究会，鼓励学校派遣教师参会；国家补贴1/2的培训费用，同时建设临时教师培训机构完善教师培训体系 [15 ]。 五、美、日两国农村撤点并校运动对我国的启示
我国为了保障适龄儿童的教育公平，在21世纪初开始农村中小学撤点并校改革，与美、日两国具有相同的历史背景和起因。美、日两国撤点并校改革的经验对我国开展撤点并校具有以下几点启示。
首先，切实加强撤点并校的全方位保障。从发达国家的经验来看，撤点并校是一个长期探索并逐步完善的过程，做好保障性工作有利于促进撤点并校的持续进行。当前我国城镇化进程中，城乡教育差距逐渐加大，撤点并校可以说进入了“转弯区”，以下三个方面都亟待审思、解决和完善。一是完善农村教育专项财政制度，为合校运动提供物质基础和可靠保障。在综合拨款的基础上，增加专项财政，以满足各地撤点并校中的现实需要，合理保障校车、师资等学校需求。此外，还需专款专用，设立专项财政支持，加强对资金费用的规范化管理，防止挪用公款、浪费流失等现象的发生。二是改革校车管理体制。小规模学校大范围被撤导致偏远地区学生上学成为难题，校车接送成为必然。但是，由于我国校车管理制度、运营以及服务制度尚未完善导致交通事故频发，以致撤点并校的合理性与规范性都被民众质疑。因此，改革和完善校车管理体制是当前最为迫切的工作。三是保障教师生活和专业成长。当前，偏远地区留不住年轻优秀教师以及教师生存、成长问题依然突出。基于此，可通过建立教师巡回交流制度、??新学校发展模式采取共享优秀教师与课程资源、加强教师的交流和经验分享以及健全生活保障体系等方式，保障教师生活、促进教师成长，以确保撤点并校顺利进行。
第二，合理整合农村学校的有效资源。撤点并校后，不论是原有学校还是新合并学校都有大量人力资源和固定资源亟须规整，根据国外有效办法和思路，我国应从以下方面着手：一是因地制宜合理并校。国务院于2001年对此出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，要求各部门各级地方政府“因地制宜有效合理规划农村义务教育学校整体布局”。二是合理利用闲置校舍。农村学校长期以来被视为乡村的教育、文化与活动中心。当其教育文化功能一旦消失，应迅速转型或突出其他功能以满足当地人民的物质文化需要。譬如，闲置场所可以被用作社会文化与体育场所、老人福利院以及当地特产加工厂等；充分利用原有的体育设施、校舍楼房与超编教员，开展社会主义新农村文化建设、民生建设和生产建设。三是合理安置超编教员。这部分人群不能成为撤点并校的牺牲品，要合理有效、精准到位地帮助每一位教师找到适宜的岗位，如校舍闲置再利用后的管理岗、企事业单位的专业技术岗等，政府要优先考虑这部分人的去向问题。
第三，始终秉持以人为本理念进行改革。当前的撤点并校改革，漠视教育规律，以规模效益为合校准则，不同程度地忽视了不同群体的切身利益。为了撤点并校的持续发展，坚持以人为本是保障各方权益的必然要求，也是加快实现我国农村现代化的内在要求。一是坚持发展小规模学校和寄宿制学校，合理规避上学路途远导致的时间问题、教育公平问题与安全隐患问题。二是坚持遵循教育规律。从宏观或经济学视角考虑教育改革问题，确实能打开教育改革的视野和思路，但无论从多少个角度切入改革都不能回避从教育自身来认识改革中的问题。REAP中国项目（斯坦福大学主导的农村教育行动计划）的政策对路径的影响，值得我们学习和借鉴。“项目设计实施评估阶段―政策研究简报发表―相关议题提交中央政府―主管部门审议和落实行动―乡村学校儿童从研究中受益”等阶段，给教育研究者指出了一条遵循教育规律的现实路径。三是满足不同群体的切实利益，针对家长、教师以及儿童等群体制定切实可行的方案，让他们参与到撤点并校的决策中来，听取他们不同意见和建议，充分扩大当事人的参与权和决定权，办人民满意的教育。
