内蒙古智慧型生态移民发展政策体系研究
中图分类号：D632.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）26-0063-02
内蒙古智慧型生态移民发展政策体系建设，就是将智慧技术应用于生态移民开发建设工作的公共管理和服务中，通过动态的、实时的、更加精准的智慧技术对移民生产、生活进行管理，从而提高资源利用率和劳动生产率，促进人与社会、自然关系的进一步和谐。智慧技术的应用，有利于提高内蒙自治区生态移民精细化和科学化管理水平，并有效解决资源缺乏、就医、就业和社会保障等生态移民发展过程中所面临的问题，从而促进移民经济的快速发展，对内蒙古自治区经济发展意义重大。
一、构建思路
（一）构建依据
智慧，就是创新性知识同客体具体的、历史的统一。智慧管理是创新性知识在管理过程中占主导，使知识主体化、个性化、功能化、价值化、增值化，使主体和客体、主观与客观、相对主体与相对客体的统一具体化、微观化。它是已有的知识管理的升华，使知识管理成为完整的、真正意义上的管理模式。根据《国务院关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2011〕21号）和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号），围绕内蒙古自治区统筹城乡改革和发展主题，坚持在发展中保护、在保护中发展，坚持以人为本、改善生态移民民生条件和保护生态环境兼顾，合理配置城乡生态资源，积极探索高效率、可持续的生态移民发展的新路径，促进牧区生态移民的全面发展，为促进全区城乡经济社会与环境保护协调发展，推进城乡一体化进程，提供良好的公共政策支撑，从而构建了智慧型生态移民发展政策体系。
（二）指导思想
构建智慧型生态移民发展政策体系应借鉴国内外已有案例和成功经验，从我国社会主义市场经济体制和社会主义初级阶段国情出发，针对内蒙古自治区实际情况，提供促进生态移民发展的公共政策，保障移民生存与发展的基本需求，创新移民政策体制机制，着力于制度的合理设计、统筹的有效规划、全局的一体化进程，确保政策体系比较完整、符合区情、覆盖城乡，可持续地促进生态移民发展，推进城乡居民发展的均等化。
（三）基本要求
智慧管理的核心思想是“以人为本”。这就要求智慧型生态移民发展政策在移民政策的供给时，综合考虑牧区经济社会发展与生态环境保护，充分考虑资源承载力、环境容量以及迁出区域自然生态和生物多样性的恢复，遵循移民产业发展区域定位，进行生态移民分区化管理，充分体现移民产业发展特征的区域性差异，强化促进移民发展政策体系的指导性、针对性和可操作性，这也是智慧型生态移民发展政策的根本体现。要求统筹牧区经济和环境各要素的同时，兼顾移民发展需求与可能，保障移民基本的生产生活需求;在尊重移民自主选择的基础上，以各级政府主导，改革创新移民政策体系和机制，提高移民发展效率;加大农牧业科技投入，促进移民后续生产发展;强化移民持续发展能力的培养;强化政府促进移民后续发展的责任，综合运用法律、经济、技术、行政等手段，构建政府、社会和移民自身协同互动发展的新模式，最终实现牧区移民满意，经济社会和谐。
二、建设目标
从供给的角度来看，智慧型生态移民公共管理和服务是借助于新一代信息技术手段，通过信息化、物联化、感知化、智能化的方式，将城乡政府公用工程设施、公共生活服务设施等基础设施转变为一整套智慧化基础设施，使城乡各领域、各子系统之间的关系显现出来，使之成为指挥决策、实时反应、协调运作的“智慧网络系统”。而不同部门和系统之间实现信息共享和协作，更合理地进行资源优化配置、做出最好的生态移民发展和管理决策。
从需求的角度分析，智慧型生态移民的公共管理和服务是为了更好地满足农牧民对和谐社会的需求。因此智慧型生态移民发展政策体系的建设本身，就体现了现代政府“以人为本”的服务理念。智慧管理技术系统是根据对城乡公共管理组织的形式、流程及业务特点的分析，按照智慧管理体系、感知预防网络、公共信息基础设施三条线展开建设。智慧型公共服务体系，即以城乡一体化为单位在区域内连接融合移民公共服务领域，以农牧民最关心的服务供给为基础，构建决策主导、资源配置、供给方式、管理运行、信息公开、绩效评价为主要内容的服务管理新机制。在此基础上，以不同网络业务系统数据实时交换技术平台为核心，集成应用云计算、广电网、电信网、互联网、物联网、政务网、智能化服务端、信息互动产品等新理念、新技术、新产品，构建智慧型生态移民发展的公共政策体系。
三、智慧型牧区生态移民发展政策体系的构建
城乡一体的智慧管理是生态移民发展政策体系创新的核心所在。创新能够在城乡一体化进程中提升生态移民发展政策绩效，有效促进内蒙古自治区社会经济的发展。生态移民发展内涵充分阐释了政策体系创新的实现目标，即基础性支撑体系建设，政策主体体系建设、智慧型公共服务体系建设和政策保障体系建设四个维度。
（一）基础性支撑系统建设
基础性支撑系统由基础网络、智能化信息服务终端和云计算基础设施组成。通过广电网、电信网、互联网、政务网和智能化信息服务终端实现有线网络高速接入、无线网络全面覆盖、智能化信息服务终端网络广泛部署，形成高速、泛在、可信的基本公共服务网络，生态移民可以在任何有基础网络的地方使用智能化信息服务终端获取基本公共服务。 （二）政策主体系统建设
政策主体系统主要包括政策对象（即生态移民）、政策制定者（即政府）、政策执行者（即地方各行政部门）三个部分。理顺三者之间的关系是生态移民决策民主化的关键环节。政策制定者的重要任务是生产高质量的政策，其基本功能包括政策问题的确认，政策目标的制定，政策方案的设计、评估、筛选，政策方案的最终决定和合法化，政策方案的有效实施、分析和总结执行情况;生态移民作为政策对象必须介入政策过程中，通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配，影响公共政策制定并改变政策环境，填补政策制定者所无法到达的空间。各行政部门作为政策的执行者是生态移民政策方案转化为政策现实的关键，也是具体生态移民政策目标有效实现的枢纽。
（三）智慧型生态移民公共服务系统建设
建设泛在的生态移民公共服务网络以统一生态移民的信息，进行透明、实时的生态移民政策信息交换，为农牧民提供智能化、敏捷化的生态移民公共服务;通过云计算基础设施将计算资源、存储资源和知识库等嵌入其中，使得生态移民信息资源知识化，业务流程协同有机化，构建一个政府与移民可以充分沟通的公共服务环境。
（四）政策保障系统建设
政策保障系统包括构建政策反馈系统和政策监督系统。政策反馈系统把政策主体、执行者与政策对象，政策系统与政策环境连接起来，多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。政策反馈系统能够将政策对象对公共政策在基础性支撑体系上所提供的公共服务的效果、意见与建议及时传达到政策主体系统中的制定者与执行者，有利于政策漏洞的发现、修正与改进，提高政策绩效;政策监督系统是监督主体从一定的制度、法规依据出发，对政策系统的运行进行监督。构建政策监督系统的前提是实现信息的充分公开化与政策黑箱的充分透明化，在强化党政监督系统以及人民代表大会、政协、民主党派的基础上、充分发挥社会公众的监督及网络的力量，避免监督主体自体监督和社会力量的相对弱小的局限性。
四、未来牧区生态移民发展的思考
对于生态移民工程中存在的问题，政府相关部门应给予充分的重视。包括生态移民区的建设与投入、机制的建立与健全，以及移民地区农牧民的传统文化的传承与保护等。具体而言，包括以下几个方面。
（一）存在问题
第一，政府对迁入区域基础建设的前期投入的资金来源有限。内蒙古自治区生态移民发展建设资金来源主要有国家资扶持、自治区级财政补贴以及地方财政支持等。但由于国家资金扶持的覆盖范围与地方和省级财政的支持能力都有限，因此，还需要充分发挥市场机制的作用，多渠道、全方位地解决建设资金问题。
第二，自然因素影响生态移民产业化进程。全区大部分牧区存在流通基础设施薄弱，流通企业经营生产资料资质不统一、服务种类少、配送能力弱、支付方式单一、农资储备能力不足等问题，既不利于电商物流平台自身发展，也限制了服务农牧民能力的发挥。
第三，社会保障制度落后于生态移民城乡一体化进程。在推进城乡一体化的过程中，生态移民迁入后无法享受与原有居民平等的社会保障，如医疗保险、失业救助、教育、就业等方面都面临着许多问题。
第四，民族文化保留传承问题。少数民族地区通过大规模的人口迁移来实现城乡一体化，会涉及文化变迁和保留与传承问题。草原上几千年的游牧文化由于生态移民而发生变迁，随着蒙古族传统独特的游牧特征消失，草原所蕴含的丰富的人文内涵将不复存在，如何更好地保护少数民族文化遗产，是各级政府应重视的一个问题。
（二）政策建议
1.完善生态移民发展机制
生态移民发展制度安排的根本目标就是要实现公平与效率的均衡。完善促进生态移民发展的制度机制，能够减少交易成本，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，使劳动、资本、技术等因素得以发挥其功能，从而极大提高生产效率和实现经济的飞速增长。不断地进行制度创新，进而不断巩固生态移民政策绩效及促进移民持续发展。国家应该对内蒙古自治区的生态移民工程制定一个科学合理的总体规划和目标，并在相关政策上予以支持，以此来保障民族地区的生态移民顺利实施，保护农牧民利益和生态环境的建设;地方政府应当成立专门的生态移民城乡一体化发展的领导机构，分解工作任务到各部门、各乡镇和各行政村，利用其在基础设施、生产生活条件和市场等方面的优越条件，不仅解决迁出地环境保护的问题，更重要的是解决移民移入地的生产生活和后续发展问题。
2.加大资金和科技投入
建立政府、组织、社会、群众多元化投入机制。应积极争取国家专项投入，健全公共财政体制，逐年增加地方财政的投入，同时拓宽资金筹措渠道，广泛吸纳社会资金，推动生态移民综合建设。对于经济欠发达，地方政府财力不足的地区，需要自治区根据经济发展实际水平给予政策倾斜，扶持后续产业发展。同时，健全对生态移民资金使用的监管机制，确保资金全部用于生态移民工程的建设中来，提高其利用率。科技是第一生产力，政府应当加大移民迁入地区科技普及投入，强化科技政策扶持，加快推进科研成果转化，积极培育生态产业。
3.建立移民社会保障制度
内蒙古自治区生态移民大都为农牧民，环境的恶化使他们不得不搬离长久居住的草原，面临着生产生活方式的巨大转变，因此移民是一个非常脆弱的群体。为此，政府应构建并运行针对移民的社会保障制度。“根据当前生态移民的具体现状，移民社会保障制度的具体项目可包括：移民社会养老保险、移民医疗保险、移民社会救济以及移民社会互助。”同时，在此基础上还应建立相关制度落实的配套措施，以确保社会保障制度能够顺利进行，真正发挥其作用。
4.加强对生态移民的技能培训
加强对生态移民的技能培训能够增强生态移民劳动力的就业能力和创造能力，确保移民群众发展有基础、致富有保障，实现移民群众搬迁安置后的稳定性。提高生态移民综合素质是提高农牧民生活水平的重要保障，从根本上提高农牧民的生存竞争能力。
5.加强传统民族文化的保护
对草原的科学保护与蒙古族牧民经济社会文化协调发展应当有机结合。在政策制定和落实的过程中，不能单纯追求禁牧范围、搬迁人口数量，而应该在不断改善草原环境的同时，采取相应的措施加大对蒙古族文化保护的力度，做好对蒙古族文化保护与继承的工作。任何一种民族文化都必须以系统性的整体而存在。民间生态知识的形成与利用对生态环境的保护起到了一定作用，将这些传统智慧挖掘出来，加以新的阐释和运用，有利于生态环境的修复和传统文化的保护。
