县域内义务教育均衡发展的路径探索
中图分类号：G451文献标志码：B文章编号：1673-4289（2014）07-0020-03
义务教育均衡发展是一定区域内的义务教育的发展在数量特征与质的规定性上体现平衡的特点。它不仅是一个静态的发展结果平衡，更是一个动态的发展过程平衡。义务教育均衡发展是“后普九”时代基础教育改革和发展的战略任务。我国的许多教育改革是以县为单位推进的，解决了县域内的教育问题有助于解决更大区域内的教育问题。因而，以县域内义务教育均衡发展为重点，逐步扩大均衡范围，不断提升均衡质量，是最终实现更大区域内义务教育优质均衡的重要步骤。推进县域内义务教育均衡发展宜从实际出发，抓住关键因素，整体设计，重点突破，科学推进。
一、突出顶层设计，强化制度保障
义务教育是基本的公共教育服务，是实现国家振兴和民族复兴的重要基础。义务教育发展水平与社会经济的发展水平紧密相关，应将义务教育均衡发展纳入国家、社会事业发展的全局加以统筹。首先，进一步落实优先发展义务教育的战略。在全面普及义务教育后，从数量发展转向以质量为核心的内涵发展是义务教育发展的内在要求。在这一转向过程中，办学条件的改善、教育观念的转变、队伍素质提升的任务更加繁重，更加艰巨，各级政府必须坚持教育优先发展的理念，切实落实教育优先发展的战略。其次，必须坚持依法治教。均衡是以公平为内核的，实现公平正义必须依靠法制。以《中华人民共和国义务教育法》为核心的义务教育法律法规体系是推进义务教育均衡发展的重要法律依据。《中华人民共和国义务教育法》明确提出了“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育的均衡发展。”各级政府应依据《中华人民共和国义务教育法》的规定，制定和出台义务教育均衡发展的规划和政策。再次，优化管理机制。在以县为主的管理机制下，义务教育的发展水平和质量水平与当地的经济发展水平、教育投入密切相关。优化省级统筹、以县为主的管理体制可以有效防止因经济社会发展水平差异而产生的财力薄弱地区义务教育低水平均衡。第四，积极推进义务教育改革。县域内义务教育均衡发展的难点是学校的内涵发展。硬件均衡配置后，义务教育的内部管理体制、学校运行机制、师资调配机制等问题仍然需要进一步解决，各级政府和教育行政部门要加大教育系统内部的改革，建立优质资源的共享机制，不断缩小学校之间的差距，促进学校的均衡发展，促进优质资源的共享。
机制优化是顶层设计从理念走向具体化、实践化的重要环节。机制优化要突出规划、投入、问责等关键点。首先是规划机制。县域内义务教育均衡发展的责任在政府，但不同政府之间如何分担责任，需要国家进行明确地责任划分，进而由省、县级政府依据国家的整体规划对本地区义务教育均衡发展加以专项规划，为义务教育均衡发展从政策层面进入实施层面奠定基础。其次是投入机制。经费不足是制约义务教育均衡发展的重要因素。当前，国家确立了以县为主的管理体制，但是县级政府存在着财政差异大，特别是经济落后地区的县级政府在推进义务教育均衡发展方面的财力不足，需要建立省级及以上的经费统筹机制，为经济欠发达地区提供必需的经费补充。再次是问责机制。政府是推进义务教育均衡发展的责任主体。县域内义务教育均衡发展的进程与政府对各种力量的动员和协调力度紧密相关，在对责任主体进行激励的同时，建立相应的问责机制，特别是对主要领导的问责机制，防止工作进程中的责任推诿。
二、优化资源配置，均衡发展基础
义务教育阶段普遍存在的“择校热”、校点布局不合理、大班额等问题与教育资源配置不合理直接相关。优化资源配置的直接目的是为全面贯彻落实国家的教育方针和课程计划提供必需的实践基础。优化资源配置是县域内义务教育均衡发展的重要实践起点。它表现为办学条件、师资条件和学校管理与学生发展需要之间的动态适应。首先是办学条件的改善。办学条件是实现义务教育均衡发展的重要物质基础。关键是按照就近入学的原则调整学校布局，按标准建设学校的各种功能用房、活动场地，添置设备设施、图书资料等，为开展正常的教学活动提供保障。其次是师资条件的优化。教师是义务教育从外在均衡走向质量均衡的关键要素。教师的数量、年龄结构、学科结构要能够满足教育教学的要求，并为教师队伍专业发展提供机会。再次是学校管理的优化。学校管理是减小校际差距、实现县域内义务教育整体均衡的重要基础。学校的组织机构建设、管理人员的配备、管理制度的建立必须与教育教学需要相适应，与教师的专业发展相适应，与学生的健康发展相适应。
项目建设是优化资源配置的重要载体。项目建设尤其要重视标准化工程建设和重大项目改革实践。标准化建设项目着眼于国家达成义务教育均衡发展所确定的刚性标准的实现，是义务教育加速发展、规范发展、均衡发展的必然历程。省级政府从本省实际出发，明确义务教育办学应达到的基本要求，制定义务教育学校标准化建设的路线图和时间表，加大对薄弱地区、薄弱学校的投入，不断缩小地区之间、学校之间的过大差异，逐步实现资源的均衡配置。重大项目改革实践是积极稳妥地推进义务教育均衡发展的重要策略。当前，要突出以边远、农村、民族、落后地区为重点，积极将学校布局调整、薄弱学校改造、农民工子女入学、留守儿童教育、寄宿制学校建设、学籍管理改革等重大改革项目转变为常规工作，切实改善学校的办学条件，加大校长、教师培训力度，积极推进校长、教师的常态交流，建立资源共享平台，实现硬件的共享，缩小软件的差距，促进区域内的义务教育均衡发展。
三、坚持实践创新，谋求有效突破
作为基本公共教育服务，全民共享、惠及全民是义务教育均衡发展的应有之义。不同地区面临的具体问题存在着客观差异，要求坚持从本地区实际出发，创造性地开展工作，解决人民群众关心的热点问题，促进义务教育均衡发展。一是营造良好的社会环境。义务教育是重要的民生工程。各级政府要深刻地把握义务教育作为基本教育公共服务在新历史阶段的发展特点，以普惠、公平为内核，多措施鼓励社会资源关心教育、支持教育，为义务教育的持续发展、均衡发展营造良好的社会环境。二是管理机制的创新。在“后普九”时代，人民群众对义务教育的需求呈现出多样化、优质化的特征，各级政府、教育行政部门要以优质教育资源的扩展和共享为目标，以制约义务教育均衡发展的关键要素为重点，探索和建立区域内优质教育资源共享机制。三是着力解决制约县域内义务教育均衡发展的难点问题。义务教育均衡发展的根本是发展，关键是均衡。内涵发展是推进县域义务教育均衡发展的根本着力点。在硬件条件合理配置的基础上，加强以师资和管理为核心的软件优化，不断缩小城乡之间、学校之间的差距。
助困扶弱是推进县域义务教育均衡发展的重要突破口。义务教育均衡发展的深层要求是教育欠发达地区的教育实现追赶型、跨越式发展，以此解决历史欠账问题、发展中出现的新问题，实现可持续发展。困难群体和薄弱环节是制约县域义务教育均衡发展的关键因素。各级政府应以助困扶弱机制的建立为重点，着力于经费扶持、内涵发展两个关键，因地制宜建立健全制度性援助的实践体系，迅速缩小城乡之间、区域之间的差距，减少资源配置上的差距，缩小教育内部系统的运行的差异。经费扶持方面，国家和省级政府应以经济欠发达地区、经济困难群体为重点，积极采取财政转移支付、学生资助、项目援助等措施，不断提高助困扶弱的标准和范围，持续改善学校的办学条件，解决学生因贫失学、因迁失学等问题。内涵发展则以着力扩大优质教育资源为根本，积极探索联合办学、委托管理等有效方式，加大薄弱学校的改造，培育学校内涵发展的自我“造血”能力，扩大优质教育资源的覆盖面，为人民群众提供更多的、便捷的优质教育资源。
四、完善评估体系，实施动态调整
义务教育均衡发展本质上所追求的是更高质量、更好效益的发展。评估是政府保证义务教育均衡发展的进程和质量的重要方式。以监测和督导为重点，建立完善的评估体系，是加快县域内义务教育均衡发展的重要支持条件。首先是加强监测工作。义务教育均衡发展表现为县域内学校之间的差异系数的缩小。宜建立国家、省、县联动的监测机构，及时对县域内义务教育均衡发展的状态作出判断和调整。其次是常态化开展教育督导。督导包括督政和督学两个方面，二者不可偏废。从督政来看，国家、省级政府对县级政府的督导是落实以县为主管理体制的重要外部力量。从督学来看，县级督导机构、教育行政部门、教研机构是促进县域内义务教育办学水平不断提升的关键。督政和督学结合起来，可以更好地推进义务教育优质均衡发展。
评估工作的常态化开展是县域内义务教育均衡发展有序推进，质量稳步提升的关键。各级政府宜抓住县域内义务教育均衡发展的规划、实施、结果等关键环节，以办学条件评估、均衡差异系数测定、社会满意度评估为核心，抓实资源配置、师资优化、学校布局等重要内容，以专题调研、综合评估为基本手段，常态化地开展评估工作，切实落实县级政府推进义务教育均衡发展的责任，优化教育管理和运行机制，不断提高县域内义务教育均衡发展水平。一是加强以督政为重点的专项评估。国家和省级政府宜以办学水平评估为重点，依据国家制定的标准，对照各地推进义务教育均衡发展的规划，抓住师资、管理、办学条件、学校布局等制约义务教育均衡发展的关键要素，对工作进度、学校发展水平进行及时的过程监测、评估，促进县级政府自觉担当起促进义务教育均衡发展的责任，减少决策的失误，防止进程的延缓，提高推进的效益。二是加强以督学为重点的专业评估。教育质量是判断基本公共教育服务质量的重要标准。均衡发展是保证教育质量基础上的高水平均衡。着眼于质量的提升，充分发挥教育系统内部的监管机构、研究机构、学校、监测机构的作用，适时、定期、常态化实施教育教学质量监测。三是引入第三方评估。以公众满意度为重要内容，及时引入专业机构、社会机构、新闻媒体、人民团体等第三方评估，不断增加义务教育均衡发展的透明度，促进各级政府更加主动地担当起促进义务教育均衡发展的责任，加大推进义务教育均衡发展的力度。
义务教育均衡发展是我国重要的民生工程，是全面建设小康社会的重要内容，追求的是公平、高效、优质的价值理念的实现，是当前我国基础教育改革发展的重要任务。义务教育均衡发展是螺旋发展的过程，是义务教育不断超越过去、适应时代要求和未来发展需要的过程。坚持顶层设计与重心下移并重，建立健全相应的工作机制，才能不断推进义务教育从县域均衡到区域均衡，从局部均衡到全域均衡，从初步均衡到优质均衡，不断提升人民群众对义务教育的满意度。
