“一带一路”面临的地缘政治风险及其管控
基金项目 国家社科基金重大项目“中国的边疆及边疆治理理论研究”（11&ZD122）
“一带一路”既是一个宏大的战略构想，又是一个涉及面广泛的社会历史进程。因此，对“一带一路”战略，既可以从经济的角度进行考察，也可以从国际关系、世界格局、文化传播的角度进行考察，还可从地缘政治的角度进行考察。这样的多角度考察，是全面认识和把握“一带一路”内涵的基础性工作。本文仅从地缘政治的角度，对“一带一路”的地缘政治意义、面临的地缘政治风险和如何妥善应对，谈一些看法。
“一带一路”蕴涵着地缘政治意义
关于“一带一路”的性质和地位，中国政府作了这样的表述：“‘一带一路’致力于亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，建立和加强沿线各国互联互通伙伴关系，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展”;“以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容”;“中国政府倡议，秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。”[1]
这样的表述和宣称表明，“一带一路”并不是地缘政治战略。从现实的需要来看，人为、有意和过分地强调或渲染“一带一路”的地缘政治意义，并不合适。但这并不意味着我们要有意地去排除或消除“一带一路”的地缘政治意义――不在推进“一带一路”战略的过程中进行地缘政治的谋划。这也不意味着，其他相关国家的战略家和决策者们看不到或不看重“一带一路”的地缘政治影响，进而不会成为围绕“一带一路”而进行地缘政治博弈的参与者和行动者。
就其本质而言，地缘政治乃国家间缘于地理条件或地理因素而进行的政治互动，以及由此形成的政治关系。西方地缘政治学认为，地理因素对国家政策具有重要影响，尤其表现在为获得国家利益而控制海上交通线、据有战略要地等方面。以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容的“一带一路”，贯穿欧亚大陆，东连亚太经济圈、西接欧洲经济圈，涵盖政治、经济、外交、安全等诸多领域，涉及亚欧非65个国家（含中国）共44亿人口。它的推行和逐渐取得成效，不可避免地会对地区乃至全球各国基于地理因素的政治关系产生深刻的影响，也将为中国带来巨大的地缘政治利益。因此，“一带一路”的地缘政治意义是不可否认的。
20世纪90年代以来，随着全球化程度的大幅提升，全球的国家和地区之间的联系在深度和广度方面都达到了相当高的程度，从而使得人类生活在全球范围内展开和发展成为必然。处于全球化时代的国家，相互间的互动和竞争更加频繁、更加广泛、更加深入。在此基础上，广泛、高强度且愈演愈烈的国家间竞争，已经把整个世界变成了国家间的巨大的“竞技场”。而这样的结果和形势，又不可避免地导致了各个国家缘于所处的地理环境或凭借所掌握的地理资源，而形成和进行的政治互动趋向于激烈和复杂。全球范围内的竞争者、行动者，都处于一个活跃、复杂和动荡的地缘政治环境之中。国家互动和关系中的地缘政治意义前所未有地凸显。
在这样的形势下，许多国家推出了自己的地缘政治战略。美国在中国推出“一带一路”之前提出的“新丝绸之路战略”，就是其中的典型。时任美国国务卿的希拉里于2011 年7 月提出了“新丝绸之路战略”，力图在美国主导下依托阿富汗连接中亚和南亚的区位优势，形成以阿富汗为中心的“中亚―阿富汗―南亚”交通运输与经济合作网络，促进这一区域的能源南下和商品北上。此后，美国将其中亚、南亚政策统一命名为“新丝绸之路战略”，并积极向其盟友推介。该战略的地缘政治意图十分明显，意在削弱俄罗斯等大国在中南亚的影响力，建立美国主导的中亚和南亚新秩序。
在这样的一种复杂的地缘政治形势下展开的“一带一路”，自然蕴涵着深刻的地缘政治意义。中国的崛起，是今天我们在全球范围内规划自己国家发展的基本立足点，也是世界上主要国家的自身发展战略和全球战略考量的关切点。而中国在改革开放推动下的快速现代化，以及依凭快速现代化取得的成就而逐步崛起，都是全球化的表现和成果。中国在崛起的过程中，尤其是中国的GDP超越日本而居于世界第二位并使中国的崛起浮出水面以后，中国就进入了在世界各国尤其是主要大国构成的复杂的关系格局中谋发展的阶段。而这就意味着，中国已经置身于或深陷于一个前所未有的复杂的地缘政治环境或地缘政治关系网之中，成为了地区和全球地缘政治的参与者。即便中国不主动地谋求地区或全球的地缘政治地位或地缘政治优势，也不可避免地处于复杂的地缘政治羁绊之中。这是中国在全球化时代崛起必然面对的历史宿命。
然而，置身于如此一个复杂的地缘政治环境中的中国，并没有取得或占有地缘政治的优势，并不拥有太多的地缘政治资源。虽然从全球地缘板块的角度来看，中国的确具有不错的自身条件，但作为一个全球竞争的后来者，中国面对的是那些全球大国乃至地区大国在长期的互动和激烈的竞争中已经形成并稳定化的地缘政治格局。在这样的地缘政治环境中，那些占尽先机的国家早已谋取了优势，往往占据着有利的关键性地位。而中国所遇到和面对的，则多是困难、障碍和挑战。可以说，中国在地缘政治方面遇到的困难和障碍远远大于机遇。从总体上看，“当前中国已经发展到一个特定历史节点，在经济利益已经遍布世界的同时，必须面对日渐趋紧的外部约束，因此亟须在国际上实现战略突破”[2]。对于迅速崛起的中国来说，地缘政治方面的障碍在所有障碍中又具有基础性的意义，具有全局性的影响。 只有在如此一个复杂的地缘政治环境中实现破局，突破既有地缘政治环境的束缚，在化危为机的过程中有效改善中国的地缘政治环境，中国的崛起才能不断向前推进并最终完成。或者换句话说，中国崛起的不断推进，总是伴随着所处的地缘政治障碍的破除和地缘政治环境条件的改善。
在这样的条件下，本身就具有地缘政治意义的“一带一路”战略，也就被赋予或者必须承担起改善中国地缘政治环境的使命。从这个意义上说，“一带一路”也是中国重大的地缘政治战略。因此，在推行“一带一路”战略的过程中，必须积极进行地缘政治谋划，进而把地缘政治的谋划渗透进围绕“一带一路”而进行的经济、文化、外交的考量和行动中，以及一个个的重大项目中，以期达到在“一带一路”不断推进的同时，实现全球再平衡和改善中国的地缘政治环境之目标。我们完全可以抱有这样的期待：随着“一带一路”的推行，中国的地缘政治环境将逐步向好。“一带一路”成功之时，也是中国崛起完成之时，以及中国地缘政治环境根本改善之日。
“一带一路”面临的地缘政治挑战和风险
在“一带一路”战略讨诸实践并不断推进的过程中，其蕴涵着的地缘政治内涵或意义必然会逐渐地显现出来。而且无庸讳言，中国提出并推进“一带一路”，也期待它能够给中国的发展带来地缘政治的收益，从而有利于中国的发展和崛起。然而，“一带一路”在巨大的地理空间范围内持续推进的过程中，其所触动和引起的地缘政治形势变化以及最后的结果都具有突出的复杂性，并不一定会按照我们的愿望去展开，甚至会出现一些始料不及的后果。其中的一些变化和影响对中国来说，将会是挑战和风险。
的确，今天中国推出的“一带一路”战略，是在全球化时代这个特定背景下形成的。全球化时代国家和地区间日渐紧密的联系，为“一带一路”的可能性和必要性提供了有力的支撑。“一带一路”的推进和最终实现，也必然给方兴未艾的全球化以强有力的推动。但是，日渐深化的全球化以及由此造成的全球化时代，乃是20世纪末以来改变人类面貌的最重大的力量。它把内部自主治理和外部独立行为的国家日益紧密地联系在一起，不仅使国家的内部治理深受外部因素的影响，而且从根本上改变了国家间的相互关系。世界近代以来形成并被普遍遵循的国家主权原则，也受到了根本性的影响，从而使得国家主权的形态和行使方式都发生并将继续发生重大的改变。而全球化导致的国家间的联系和依存关系的全面深化，以及国家间互动和竞争的深入和频繁，也使得各个国家缘于或依凭地理的条件和因素而进行的互动更加频繁并形成了新的形式。在此形势下提出和推进的“一带一路”，其引起或导致的地缘政治后果也必然十分的突出和严重，必将引起地区和全球地缘政治关系的调整，甚至导致地缘政治板块的重构。因此，我们在设想或预期“一带一路”给中国带来地缘政治收益的同时，也要充分意识到其中潜藏着的地缘政治挑战和风险。
第一，可能会激起相关国家主动参与地缘政治博弈，从而给“一带一路”的实施造成地缘政治障碍。国家间的地缘政治关系并不是一成不变的。相反，它是一种变动着的存在。“一带一路”的实施，会导致沿线国家的地缘政治地位发生改变，尤其是会凸显某些国家的地缘政治价值――它们会成为“一带一路”实施过程中的地缘政治关键点或关节点。在这样的形势下，相关国家就会基于国家利益的考虑而主动地参与到与中国的地缘政治博弈当中。或者，在其他地缘政治利益相关方的挑动下而被动地卷入到与中国的地缘政治博弈当中。如此一来，“一带一路”的实施便会遭遇地缘政治的困扰或障碍，从而面临复杂而严峻的形势。缅甸2014 年7 月搁置中缅两国铁路项目，斯里兰卡于2015 年3 月暂停科伦坡港口城项目，都与相关国家的地缘政治博弈直接相关。在“一带一路”继续推进的过程中，类似的问题可能还会更多，情况也会更加复杂。
第二，可能会将由于地缘关系而限于一隅的矛盾激活，从而陷于地区矛盾和动荡的麻烦之中。“从地理上看，中国的海上丝绸之路和陆上丝绸之路与民族宗教矛盾复杂、热点问题众多的‘世界动荡之弧’有着较高的空间吻合性。”[3]具体来说，“一带一路”将会经过多个地缘政治破碎带，这里的一些地区和国家历史上就存在由于种族和宗教关系而引起的矛盾和冲突，20世纪中期构建起民族国家以后又由于许多现实的原因，如民族主义、极端主义和恐怖主义的泛滥，发展的滞后和严重贫困，以及移植西方民主后的“水土不服”和新旧体制的冲突等，形成了十分复杂的矛盾和冲突的连锁，武装冲突频繁发生。如中亚、南亚和西亚的一些国家，历史上的矛盾纠葛、发展滞后的矛盾等，与以“东伊运”为首的“东突”恐怖势力、宗教极端势力等结合在一起而形成了矛盾和动荡，中亚、中东的一些国家由于新旧体制的冲突而引起的政局动荡和结构失衡，从中亚到地中海、从高加索到萨赫勒地区恐怖分子和极端分子的广泛存在等。这些由于历史和现实的诸多因素而导致的矛盾和冲突，又由于地理因素的阻隔而被封闭于一隅。“一带一路”经过或邻近这些地区的时候，可能会与这些地区的矛盾牵涉，甚至导致这些地区的矛盾激化，从而使自己陷入到“捅马蜂窝”后的窘境之中。
第三，可能会引起地缘政治的相关方的反弹或反制，并进行针对性的地缘政治布局，从而对“一带一路”形成牵制。姑且不论中国推出“一带一路”战略，是否蕴涵着地缘政治的针对性，但“一带一路”与既定地缘政治格局中某些国家的利益和战略之间的不兼容性，甚至一定程度的冲突却不能排除，有的甚至是显而易见的。如美国以遏制中国崛起为目的的“亚太再平衡”战略以及由此形成的地缘政治关系，就明显与“一带一路”相抵触。在这样的条件下，“一带一路”在给中国带来地缘政治收益的同时，不可避免地会触及在既定地缘政治格局中获益方的利益，也必然会导致在既定地缘政治格局中获益方的反制。相关国家会采取针对性的措施，制定压制性的地缘政治战略，美国在南海搅局和推动TPP、美日印构筑军事同盟等，都有针对中国谋取地缘政治形势改变和新的地缘政治利益的指向性。这不仅会对“一带一路”形成更大的地缘政治阻滞，而且致使中国面临更大的地缘政治困难。 第四，可能会出现因地缘关系改变而形成的大量移民，对我国形成地缘性的人口输入，给陆地边疆的某些区域的稳定造成严重影响。“一带一路”经过的东南亚、南亚、中亚、西亚的许多区域，经济发展滞后，人民生活贫困程度高，而且人口的文化结构和宗教结构具有高复杂性和高敏感性，极端主义、分裂主义和恐怖主义组织众多且活跃，充斥着内乱因素，武装冲突不时发生，人口的迁徙和移动十分频繁。“一带一路”经过或邻近这些区域之后，随着交通和往来的日益便利以及我国口岸的开放，势必带来人员的频繁流动，从而使得大量人口移入我国的可能性陡增，甚至会产生规模化的难民问题，其他国家的不安定因素甚至部分极端主义势力也会随之而来。此种由于地缘性关系改变而形成的人口涌入，又会在我国的边疆地区形成新的聚积，从而逐渐改变边疆的人口结构，引发边疆地区更多和更加频繁的民族、宗教和稳定问题。其中，单是中巴铁路、中吉乌铁路修通后某些族群的人口顺道持续迁入新疆，都会导致十分复杂的后果，进而使边疆稳定问题前所未有地凸显出来。今天欧盟国家遭到的大量难民涌入的严重困扰，值得我们警惕。
第五，可能会对中国经过长期努力而形成的地缘政治格局形成冲击，进而影响到国家地缘政治资源的增加。中国在对外开放不断深入的过程中经过了多年的努力，在推动东盟、上海合作组织的建立和巩固方面取得了很好的成效，从而有效增加了中国的地缘政治资源，在一定程度上改变了中国的地缘政治形势。今天的“一带一路”战略，虽然努力与其相衔接并与其相得益彰，以期形成一种良性的互补效应，但也必须看到，这些战略和过程毕竟是在不同环境中形成并追求着不同目标的，相互间的不一致或不吻合是客观存在的。因此，“一带一路”有可能对原有的战略形成某种程度的解构，从而导致原有战略的边际效用递减，甚至会形成地缘政治资源增量与存量的对冲，进而影响到中国地缘政治资源的增加。
“一带一路”须有化解地
缘政治风险的全面规划
在“一带一路”已经开始付诸实施的当下，凸显“一带一路”的地缘政治意义，分析“一带一路”可能遇到的地缘政治风险，并非要对“一带一路”战略进行质疑，更不是要动摇“一带一路”战略的决心;而是要在厘清“一带一路”战略的地缘政治意义的基础上，更加准确地界定和认识“一带一路”战略的内涵，在正视可能遇到的地缘政治风险的基础上，妥善规划“一带一路”的实施方式和进程，有针对性地采取避险策略，以确保“一带一路”战略扎实、稳定和有效地推进，并取得最大的收益。
具体来说，既然“一带一路”具有地缘政治的内涵，必然产生地缘政治的影响，而且可能会触发地缘政治风险;那么，因势利导地推动“一带一路”朝着有利于改善中国的地缘政治环境，并争取获得最大地缘政治收益的方向发展，同时对可能遇到的地缘政治风险进行未雨绸缪式的准备，制订避免地缘政治风险的相应对策，就成为不可避免的选择。从目前的形势来看，形成有效管控地缘政治风险的能力，适时化解地缘政治风险，已经成为顺利推进“一带一路”战略的必要条件。
首先，“一带一路”战略本身，就应该内在地包含着地缘政治方面的全面规划，进而形成相应的地缘政治战略，以确保“一带一路”目标的实现。我们必须看到，不论是从“一带一路”蕴涵着地缘政治的意义并可能会触发地缘政治风险的判断来看，还是从“一带一路”实施后的地缘政治形势的动向来看，中国在推动“一带一路”实施的过程中，必然要成为由此引起的地缘政治博弈的参与者。在这样的条件下，“一带一路”要达成获得地缘政治收益的目标，就必须进行地缘政治的谋划。而构建“一带一路”的地缘政治战略又是一项复杂的工程，不仅要全面研判与“一带一路”相关的地缘政治形势，确立“一带一路”战略的地缘政治目标，明确“一带一路”的战略支点，推进与“一带一路”相关的地缘政治战略的实施，而且要使国家的全球战略、外交战略、军事战略与之衔接和配合，以保证其地缘政治目标的实现。
其次，在推进“一带一路”的过程中，要在全面认识和客观评价“一带一路”可能遇到的地缘政治风险的基础上，构建起必要的地缘政治风险预警和管控的机制，既要尽可能避免触发地缘政治风险，也要探寻化解地缘政治风险的有效方式，降低地缘政治风险对“一带一路”可能构成的影响。
一是要构建地缘政治风险的预警和管控机制，为“一带一路”的稳妥推进创造条件。“一带一路”是中国迄今为止所推出的最大规模的外向战略，一方面，其涉及面之广、持续时间之长、期待的收获之丰，都是前所未有的;另一方面，其牵涉的地缘政治风险也是前所未有的。面对这样的形势，构建关于“一带一路”战略的地缘政治风险的预警和管控机制，应该是“一带一路”战略的题中应有之义。因此，在“一带一路”战略的组织和实施过程中，应该组织力量在全面研判“一带一路”面临的地缘政治形势的基础上，构建地缘政治风险的预警和管控机制，以确保“一带一路”战略的顺利实施。
二是要通过主动和积极的外交战略来化解地缘政治风险。在国家的各项部署围绕和服务于“一带一路”整体安排的条件下，外交战略担负着重要的责任，必须要积极适应和服务于“一带一路”战略。在这样的条件下，外交战略应在全面研判“一带一路”的地缘政治风险的基础上，通过领导人外交、政府外交、军事外交、公共外交和民间外交等多种形式，积极主动地去化解“一带一路”推进过程中可能遇到的地缘政治风险。
三是要在从国际国内两个大局谋划“一带一路”战略实施的过程中，凸显地缘政治风险管控问题。“一带一路”是一个宏大的国家战略。为了保障“一带一路”的稳步推进，必须从两个大局结合的角度谋划“一带一路”战略实施。但是，这方面的谋划要在关注或聚焦于发展问题的同时，也要把地缘政治安全的问题纳入其中，并在其中凸显地缘政治安全的规划，从而不仅使国内尤其是边疆的治理支持境外地缘政治风险的化解，而且要在边疆治理中增强对境外产生和输入的地缘政治风险的应对能力。
四是要根据地缘政治风险管控的规划和机制，协调地方政府参与“一带一路”的行动，主动地去规避地缘政治风险。诚然，各个地方积极参与到“一带一路”战略中来，是“一带一路”战略全面推进并取得成效的关键。然而，地方政府在推动企业参与“一带一路”过程中，往往追求自身经济利益的最大化。如果各个地方广泛参与“一带一路”并各自行动的话，触发地缘政治风险的机率将会大大增加。因此，中央在号召并推动地方参与“一带一路”的过程中，必须将管控地缘政治风险的内容考虑进去，并根据地缘政治风险管控的要求，规约地方政府和企业的行为，积极和主动地去避免地缘政治风险。
五是要以必要的军事部署来配合“一带一路”地缘政治风险的化解。“一带一路”战略是非军事性质的，不能从军事的角度来看待“一带一路”。但是，“一带一路”是一个宏大的国家战略，国家也已经显示了推进“一带一路”战略的坚强意志和坚定决心。在此情况下，国家的军事战略配合并支持“一带一路”就成为了必然的选择。在此过程中，以必要的军事部署来化解“一带一路”的地缘政治风险，保护好中国越来越广泛和越来越多样化的海外利益，维护好中国的海外利益攸关区，就成为不可回避的问题。既然如此，国家的军事部署就必须形成对化解地缘政治风险行动的支持，并在积极谋划的基础上作出相应的安排。
