1979年以来英国社会救助制度的频繁变革及原因
英国是一个有着悠久的社会救助传统的国家，其最早的社会救助制度可以追溯到1601年《济贫法》的颁布。在二战以前，英国的社会救助制度主要表现为济贫法制度的形式，不过济贫法制度并不是现代意义上的社会救助制度。在1942年发表的《贝弗里奇报告》的直接影响下，以1948年《国民救助法》的出台为标志，英国正式建立起了社会救助制度。
从1948年正式建立到现在，战后英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；从1979年撒切尔政府上台到现在是变革时期。1979年以来，英国社会救助制度总的变革趋势是：社会救助的手段越来越趋于多样化，服务型社会救助越来越占据重要地位，同时对申请人设置的限制性条款也越来越严格。
一、1979年以来英国社会救助制度的频繁变革
1.保守党政府时代（1979―1996年）
在1988年正式生效的《1986年社会保障法》里，作为英国社会救助制度的主要组成部分之一的补充补贴被收入支持所取代，家庭津贴变成了家庭信贷，而在之前几年，住房津贴已经取代了房租减免。所有这些津贴改革的目的是简化管理并避免“贫困陷阱”这种最坏的结果。[1]
1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，这三种津贴都建立在相似的原则基础之上。这项法案推动了英国社会保障体系向税收抵免方向的发展，而且它把财产调查作为整个改革方案的中心。一种新的社会保障结构被引入，它较少在不同的津贴申请者之间进行区分，比如残疾人、养老金领取者和单亲家长。[2]
这项法案同时建立起了双重的财产调查型收入支持体系：收入支持是为那些没有工作或每星期工作时间少于24小时的人设立的，工作家庭税收抵免是为那些每星期工作时间在24小时（后来减为16小时）以上的父母设立的。然而，抚养着16岁以下小孩的单身母亲却不用受工作方面的条件限制就能接受社会救助，就如同普惠式的儿童津贴一样。[3]这再次反映出英国政府对儿童享受的福利的关注度明显要高于对其他群体的福利的关注度，同时，这也反映出“少年儿童是世界上任何一个国家最宝贵的资源”的这一当代社会的重要理念。
1983年，保守党政府引入了住房补贴计划，以取代之前存在的针对低收入家庭的各种住房福利。最新的关于申请住房补贴的一般资格是在《1992年社会保障缴费和补贴法》中规定的。
保守党政府在1971年设立了家庭收入支持，其在1988年被家庭税收抵免所取代，它提供给每周工作时间在24小时（后被减少为16小时）以上的低收入父母。这项津贴对于单亲家庭与双亲家庭一视同仁，发放的主要依据是家里孩子的数量及其年龄、家庭纯收入、积蓄等。与收入支持一样，家庭税收抵免只面向积蓄在8000英镑以下的家庭，只有积蓄在3000英镑以下的家庭才能获得全额的家庭税收抵免。
在1986年以前执行的补充补贴计划中，有些条款准许对帮助特殊支出做出一次性付款，诸如搬家、购置家具、修理房屋等等。政府在这些方面有很详细的规定。《1986年社会保障法》废除了这些名目，用社会基金取而代之，救助金局组织了一个受过专门培训的小组负责管理。社会基金提供给收入支持和后来设置的非缴费型求职者津贴的领取者，以满足被认为超过日常生活的正常开支的一次性需求，它由两个不同部分组成：法定社会基金和任意社会基金。1987年实行的法定社会基金对寒冷天气时的额外燃料支出，以及生育和丧葬费用提供资助。1988年开始实施的任意社会基金，对申请人提供预算借款和危机借款，以及社区照顾资助，社区照顾资助是提供给那些已经接受了一段时间的住院护理并需要回到社区安顿的人。此外，去医院或其他医疗机构探亲访友时，可以得到交通补助。该服务还补助社区内“易受伤害”的群体改善生活条件，政府有详细的规定来帮助社会基金官员决定这类需求。除了社会服务和医疗服务以外，社会基金提供的现金资助是很有限的。在预算范围内，30%用于社区护理，70%用于借款。当然，生育和丧葬补助不在此范围内。[4]
从1994年10月起，申请家庭税收抵免及住房补贴的家庭可以获得每周不超过40英镑的补贴用于用于正规幼儿园的看护费用。此项帮助用于双职工、单职工而另一方无力照顾孩子的家庭，以及单亲家庭。它是提供给那些把不满11岁得孩子送到日托所照看的家庭的。这项政策有助于减轻低收入工作家庭在照看孩子方面的负担，同时也给予了一定精神上的鼓励。
1996年，保守党政府推行求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴，则附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。自从1996年10月求职者津贴取代失业救济补贴后，该项津贴在2000年以后取代了收入扶持而成为社会救助津贴中开支比例最大的津贴，其与收入扶持共同构成了当前英国社会救助制度的核心。
2.新工党政府时代（1996―2009年）
1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[5]就业比例如此之低，改革自然势在必行。 1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[6]
工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[7]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。
2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。
2003年10月起，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就丧失领取的资格。
2008年10月，英国政府开始实施就业及援助津贴制度，取代丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。
3.联合政府时代（2010年至今）
2010年，以保守党为核心的联合政府取代了新工党政府，这标志着英国历史翻开了新的一页，同时也意味着英国的社会保障制度必将迎来新一轮的变革，其将往何处去是目前英国民众关注的热点话题，其中自然也包括了对社会救助政策的关切。
正是在这样的背景之下，英国政府于2010年11月11日公布了福利制度改革方案，承诺帮助失业者再就业，同时警告失业者如果拒绝工作、靠领取社会救助津贴过日子，将会面临处罚。根据这一方案，英国政府将把个人和家庭所得种类繁多的补助和津贴整合起来统一发放。英国政府计划于2012至2013年起实施此福利制度改革，并且计划在5年内完成。
联合政府还宣布了180亿英镑的福利支出削减计划。工作税收抵免计划也遭到了削减：从2011/2012财年开始，连续三年冻结基本因素和30小时因素的给付；从2012/2013财年开始，取消50岁以后重新开始工作因素的给付，而有小孩的夫妇必须两人每周工作时间达到24小时以上，其中一人的工作时间必须在16小时以上。
二、1979年以后英国社会救助制度频繁变革的原因分析
1.贫困人口的增加
在1961到1979年间，英国所有的收入群体都从经济的日益增长中得到了好处，其中最低收入群体的收入增长最快。然而，自1979年保守党政府上台后，英国经历了一次收入和财富不平等的快速扩张过程。在1979年到1994/1995年间，扣除住房花费后，最富有的十分之一人口的收入增长了60%以上，而最贫穷的十分之一人口的收入却下降了约10%。从1994/1995年间开始，平均生活水准的上升提高了大部分群体的收入水平，只有最贫穷的十分之一人口例外。[8]在1979到20022/2003年间的英国，实际净收入每增加100英镑，就有40英镑为最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加剧不仅在英国历史上十分少见，其在国际范围内也是罕见的。[9]
1980年以后，英国的贫困人口急剧上升。按照欧盟国家规定的贫困线即平均收入的50%计算，英国的贫困人口从1979年的440万增加到1989年的1040万。这1040万的贫困人口占英国总人口的19%以及22%的儿童人口。[10]20世纪80年代英国贫困率的突然上升和保守党的相关政策有关，但实际上也受到了当时社会和经济变化的影响。这些变化主要包括；劳动力对市场对非熟练和半熟练工人需求量的下降，由此导致失业率的上升和工资的降低。此外，经济全球化也是其中一个重要的因素，其他国家的极具竞争力的外来劳动力导致英国国内的平均工资水平下降。
英国在20世纪八九十年代的经济增长有利于富人但不利于穷人。比如，根据官方统计结果显示；从1979年到1990年，最穷1/10人口的收入下降了17%；而同一时期.最富的1/10人口的收入增加了62%。从总人口来看，富人的实际收入增加了50%，而穷人的实际收入只增加了10%。而同样有官方统计数据表明：到1991年，几乎有1/3的英国儿童生活在贫困之中。最近的证据表明，在20世纪90年代后期，英国的不平等和贫困使最穷者的可支配收入与最富者的可支配收入的差距增大到了决裂的边缘。[11]依据英国一些学者的估算，在20世纪末，英国有1400万人生活在贫困之中.他们的收入还不到国民平均收入的一半，而生活在贫困家庭中的儿童数也从1979年的140万增长到了1999年的450万；与此同时，最富的1/10人口的收入仍然在持续增长。[12]
戈登在2000年指出，英国的贫困一直都在增长，并且已经有相当一部分人陷入了贫困。他的研究指出，英国14的家庭在遭受贫困，但福利国家的制度为他们提供了安全网，这使贫困者不至于陷入最困难的境地。到1999年，英国有50万人遭受长期贫困，这比1990年下降了许多。[13] 在20世纪80年代，撒切尔领导下的保守党政府对社会保险津贴进行了大幅度的削减。英国人享受到的来自社会保险领域的保护减少了，由此带来的后果是：英国人对社会救助津贴的依赖增强了，特别是在日益增加的失业率与房租，以及低工资背景下。在20世纪90年代早期，超过800万人依赖主要的社会救助津贴（现在的收入支持），其中的三分之一还依赖其他形式的社会救助津贴。[14]
2.失业率的上升和零就业家庭的增多
20世纪50和60年代，英国的平均失业率大概在2.5%的水平。失业率如此之低，这在英国历史上都是很罕见的。那是个“充分就业”的年代，绝大部分的毕业生都能有一份全职工作，到法定年龄时再退休。然而，进入20世纪70年代中期以后，失业率开始飙升，1981年时高达9.6%。失业率跟着经济周期而变化，20世纪80年代后期有所回落，90年代初又开始上升。90年代后期，失业率又降了些。然而，2002年的失业率仍高达5.2%，是20世纪50、60年代的两倍。因此，20世纪八九十年代，失业率出现了大规模上升，大规模失业成为了英国劳动力市场的主要特征。在此期间，还出现了一种新现象：男性非经济活动人口众多。非经济活动人口指的是那些没有就业也没有失业的人，也就是说，他们既不主动找工作也不愿意工作，包括在家里料理家务的人、因患病和残障而离开工作岗位的人，以及已经提前退休但尚未领取国家养老金的人员。[15]
20世纪80、90年代还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年急剧上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次就是单身汉。[16]
3.社会福利开支的急剧增加和骗保现象猖獗
在战后的英国，由于福利开支增长过快，必然导致财政负担沉重，经济效率下降。在福利开支中，社会救助占了很大的比重，因为社会救助与社会保险不同，是属于非缴费型的社会福利，政府的责任更重大。
福利支出在政府财政支出中所占比例在1951年的是36%，1978年就增加到53%。[17]而在1980―1995年间，福利开支占英国GDP的比重又增长了5.8%。2008年金融危机席卷全球，英国的经济遭受重创，福利开支给政府财政带来的压力有增无减。据统计，英国2009年包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员的补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑，超过当年的国防、教育及医疗开支的总和，给英国财政和经济复苏带来了严重负荷。由于英国给予失业者和单亲家庭的社会救助补贴过高，而低工资阶层因所得税高，因此出去工作所得比赋闲在家多挣不了多少，从而导致许多人干脆长期闲在家里以领取社会救助补贴生存。高福利意味着高支出，高支出需要有高税收来支撑。高税收又被嫁接到企业身上，直接影响了英国企业的盈利能力，致使它们在世界市场上竞争力的下降。因此，就不难理解无论是保守党政府，还是新工党政府，还是现在的联合政府，都频繁地对社会救助制度进行变革了
英国政府在1998年的《打击骗保，人人有责》绿皮书中宣称，每年被骗取的社保资金达20亿英镑，“这笔钱可以用来为100万尚没有养老金的老人提供收入保障，还可以给1200万儿童每周增发2英镑的儿童津贴”，[18]按负责制定打击骗保政策的大臣马尔孔？威克斯的话说，在1998到2001年间，骗保人数下降以后省出的钱“可以给2500名医生或近6000名护士发工资”。[19]
一个很明显的事实是：社会救助成为了骗保的重灾区。根据英国就业和养老金部的统计，在2000―2001年度，收入支持和求职者津贴两项制度由于骗保和工作失误，多支付了12亿英镑，其中7.74亿是骗保所致。骗取收入支持的人数是20.4万人，骗保率为5.4%；骗取求职者津贴的人数为8.6万人，骗保率为8.6%；最常见的骗保形式是未申报收入和及未告知自己有配偶。[20]
三、结语
1979年以来英国政府的一系列举措清楚地表明：英国社会救助制度对申请救助的人设置的限制性条款越来越严格，而附加条件也越来越多。也就是说，在当前和以后的英国，一个人想要不付出努力、不承担义务，单纯依靠社会救助来度日的想法会变得越来越难以实现。
可以预见：英国的社会救助制度会越来越体现一种人文关怀，逐步减轻其工作程序给申请者带来的压力或羞耻感，同时也会不断提升申领者通过自身努力实现“自救”的能力。当然，为了充分发挥社会救助制度的作用，英国政府必须下决心彻底解决社会救助自身的制度缺陷问题，减轻社会救助制度对英国民众就业和储蓄意愿的负激励效应，同时也要淡化普通民众对社会救助制度的依赖思想。毕竟，社会救助制度说到底只是社会保障制度的最后一道安全网，它的目标人群是最脆弱的社会群体，而不是普通民众。英国普通民众要真正摆脱贫困或社会排斥的风险，就必须彻底抛弃纯粹依赖社会救助的想法，通过自强来最终实现自立。
