高校博物馆建设的政策运行视角分析
中图分类号：G242 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）33-0110-03
高校博物馆是隶属于高校，向公众开放的博物馆、陈列室、标本室。根据高校博物馆专业委员会的统计公布，目前我国已有近200所高校博物馆，而且数量还在持续增加。但有些矛盾的是，虽然我国高校博物馆的数量在快速增长，但是博物馆的建设质量及功能发挥方面却存在着不少的问题，承载着科研、教学和服务大众功能的高校博物馆并没有达到预求之果。就当前的研究现状看，已有研究大多采用概括的方式指出高校博物馆建设不力的一些原因，比如资金短缺、专业人才缺乏、展品没有更新等。但笔者认为，这些都是表层原因，在这些原因之下一定还有深层的核心影响因素。本文即是通过对具有典型性的高校博物馆进行实地调研、访谈，对已有的相关文献资料进行二次开发运用，深入剖析高校博物馆的行动逻辑，构建高校博物馆良性发展的运行机制。
一、研究视角与分析路径
在相当长的一个时期内，人们对于政策分析，关注的问题主要是政策的制定，没有给制定出来的政策怎样执行予应有的重视。用学者冈（L.A.Gunn）的话来说，传统的政策分析认为一旦做出了决策，政策的执行过程便会自然而然的发生，不会存在什么问题[1]。直到1973年，美国政治学家普勒斯曼（J.Pressman）和威尔达吾斯基（A.Wildavsky）发表了一部名为《政策执行》的著作，把“政策为什么会失败”这一问题引入了学术研究的范畴，政策执行才引起了人们的重视。当前，学界已经可以正视“制度的文本规定”与“制度的实践运行”之间的偏离，并把它当作一种制度的“常态”加以分析。比如法学领域的“书本上的法”与“行动中的法”、政治学领域的“政治”与“行政”之分等等。“应然”与“实然”之间存在着差异已然为社会科学的一个基本共识[2]。当然，在高校博物馆的建设和发展过程中，同样存在着政策执行问题。
探究高校博物馆的深层运作机制需要引入实践的视角。明确提出实践的视角对于社会科学研究具有重要作用的学者是布迪厄，他认为传统社会科学具有重视“理论的逻辑”，忽视“实践的逻辑”的“唯智主义”倾向。他认为与理论的逻辑相比，实践至少具有紧迫性、独立性、模糊性、总体性等特点。布迪厄认为静态的理论逻辑是不受客观世界影响的逻辑体系，而一旦到了实践的状态中，理论的逻辑就要受到时间的逼迫和空间的限制[3]。比如，有些高校博物馆因为场地面积小，而使得展品不能全部展出或者展示不能达到管理要求的标准。另外，实践并不是完全按照原初的结构性规划来进行的，而是具有一定的独立性。比如，高校博物馆的主管部门是文化部，但是在实践中，却是高校和上级教育主管部门通过投入资金、制定规范的方式来促进高校博物馆的建设和发展。因此，采取实践的视角能够深入解读高校博物馆的运行机制。
二、高校博物馆的相关管理政策
我国第一所高校博物馆是在1905年由著名教育家和实业家张謇创建的南通博物苑，可见，博物馆最初是发端于高校博物馆的，高校博物馆在博物馆体系中占有重要的地位。大多高校博物馆是从标本室发展起来的，最初是为教学服务的，因此汇聚了众多行业顶尖的教学资源，也可以说是业内最有价值的文物，尤其是考古文物大多在高校里。就藏品数量而言，全国高校博物馆拥有的藏品之和，甚至超过故宫、国家博物馆、上海博物馆、南京博物院、河南博物院等7座知名大馆的总和。正是因为高校博物馆在整个博物馆发展历史上的最初引领性与部分高校博物馆在业内的藏品珍贵性，目前，在博物馆的管理政策和法规方面，并没有把高校博物馆单列出来，相关的政策法规都把高校博物馆视为与社会博物馆同样的身份来进行规范和管理。相关的政策法规依据生效的时间先后有：《博物馆条例》（2015年，中华人民共和国国务院令第659号）《全国高校博物馆育人联盟章程》（2013年，联盟秘书处）《国家文物局、教育部关于加强高校博物馆建设与发展的通知》（2011年，国家文物局）《全国博物馆评估办法（试行）》（2008年，文物博发6号）《中共中央宣传部 财政部 文化部国家文物局关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（2008年，中宣发2号）、《博物馆管理办法》（2006年，中华人民共和国文化部令第35号）《公共文化体育设施条例》（2003年，第382号国务院令）《中共中央宣传部 文化部 国家文物局关于进一步加强博物馆宣传展示和社会服务工作的通知》（2003年，文物博发77号）《中华人民共和国文物保护法》（2002年，中华人民共和国主席令第76号）《中华人民共和国科学技术普及法》（2002年，中华人民共和国主席令第71号）、《中国文物博物馆工作人员职业道德准则》（1997年颁布，2012年修订，国家文物局）《中共中央关于印发<爱国主义教育实施纲要>的通知》（1994年，中共中央发布）《博物馆馆长专业资格条件（试行）》（1994年，国际博物馆协会）等。从上述高校博物馆相关政策法规可以看出，只有2013年成立的全国高校博物馆育人联盟为促使高校博物馆更好地合作发挥育人作用而设立的一些章程，以及2011年国家文物局、教育部关于加强高校博物馆建设与发展的通知。这个章程和通知仅是针对如何更好地发挥高校博物馆的功能而制订的，政策层次比较低，行政效力也较缺乏，而关于博物馆的运行、管理、人员等规定则没有针对高校博物馆单独的法规和办法。但如本研究所分析的，正是管理制度上的这样一个和其他博物馆同样的规定，却极大地影响了高校博物馆的健康发展和各项功能的充分发挥。 以上述政策法规为基础的博物馆评估体系，可以较充分地反映出当前博物馆管理政策的实际运行效果，评估把博物馆划分为三级，从高到低依次为一级、二级、三级。以级别最低的三级为例，对于博物馆的最起码的要求为：1）法人治理结构：有理事会和监事会或其他形式的决策、监督机构，能按照工作章程开展活动。2）博物馆章程与发展规划：有博物馆章程，有适合本馆性质和功能定位的发展思路;有阶段性工作计划。3）建筑与环境：建筑功能区块布局基本合理;环境整洁，室内空气质量较好。4）人力资源：有适于本单位发展要求的人才结构，具有专业资质的人员应占在编人员的50%以上;高、中级管理人员具备大专以上文化程度。有切实可行的员工考核、培训等管理制度;能够对上岗专业人员开展相关培训工作培训率达到75%。5）财务管理：有完善的财务管理制度并能有效实施，有基本的事业经费来源和保证;有社会资助。6）陈列展览与社会服务：有博物馆及陈列、展览宣传计划;开展相关媒体报道等宣传活动，有一定的报道量;在本地区内有一定的知名度和公众影响力，不定期引进展览;能够根据社区和公众需求，举办临时展览，展览社会效益好;有从事社会教育工作的人员;有社会教育工作方案;经常开展有针对性的教育活动，服务学校、工厂、社区和农村等不同观众群体;有具有较高素质的讲解员;展览讲解准确、生动;有适合不同群体观众的讲解词，有针对未成年观众群体的讲解服务;国有博物馆每年开放时间应在300天以上，非国有博物馆在240天以上;特定时间免费开放博物馆;日常免费、优惠开放制度和措施向社会公示，等等。
但实际上，从下文的分析可以看出，除了少数发展较好的高校博物馆外，绝大部分高校博物馆在组织结构、建筑环境、人力资源、经费保证、陈列展览及社会服务等方面都远远达不到国家对于博物馆评估的最低要求。
三、高校博物馆管理政策的执行现状及其影响因素
高校博物馆作为博物馆体系的重要组成部分，与社会博物馆相比，最容易被注意到的就是社会服务方面的开展情况。毋庸置疑，高校博物馆也应该是为公众提供展览的机构，有责任和义务向公众传播科学文化知识、提高全民文化素质、促进社会进步。但是长时间以来，大多数高校博物馆在这方面做得并不好，能够按照博物馆管理办法的规定向公众开放的高校博物馆数量不多，做不到经常开展有针对性的教育活动，服务不同观众群体;更做不到根据社区和公众需求，举办临时展览;更是难以达到博物馆管理制度中的一些细节性的要求，比如，有较高素质的讲解员、准备适合不同群体观众的讲解词、针对未成年观众群体的讲解服务等;大多数高校博物馆还是把为教师的教学和科研工作提供服务视为自己的首要任务。针对这一现状，很多研究把之归因于当前高校博物馆的建馆理念不清晰，笔者则认为，高校博物馆的建馆理念不是不清晰，相反，大多数高校博物馆的最初建馆理念是很明确的，因为大多数高校博物馆是依托专业发展起来的，建馆的目的就是为了专业的教学和科研服务，只不过这一建馆理念没有与博物馆管理的办法和要求很好地吻合，或者忽略了为公众服务这一重要功能，或者是把为公众服务放在了一个次要的位置。这种在自身定位时就缺失的目标，使得高校博物馆在发展过程中没有将促进服务大众作为工作的出发点，导致其提供的展览与公众的实际需要之间存在很大的差距，难以得到公众的认可和社会的认同。
新中国成立以后，高校博物馆由教育部划归为文化部管理，主管部门的变动给高校博物馆的发展带来了很大的障碍。一方面文化部并没有很好地对高校博物馆进行管理，使得高校博物馆在文博系统中被忽视和边缘化。另一方面，就因为高校博物馆的主管部门是文化部，所以教育主管部门也没对高校博物馆进行管理和支持。教育主管部门在评估一所高校教育质量和层次时，没有将高校博物馆划为评估内容，导致高校博物馆的建设不能引起高校领导的足够重视，影响了高校博物馆的发展。这种“两不管”的局面导致了很多高校博物馆并没有处于和社会博物馆同样的地位，一般是学校自行建设、自行管理，可以说只是名义上属于博物馆体系，实际上文物行政主管部门并没有把其作为自己的管理和支持对象。这种特殊性造成高校博物馆的日常工作不能进入文物主管部门的视野，也很难得到政府部门的财政支持。这种管理体制的不顺作为核心枢纽因素直接导致了下文中高校博物馆的组织结构不健全、资金短缺、专业人员缺乏、功能发挥受限等问题。
高校博物馆普遍不具备一般博物馆的管理体制。比如，在法人治理结构方面，没有设立理事会和监事会，或者有名义上的决策、监督机构，但是不会按照工作章程开展活动，甚至有的成员本人不知道自己是在一些机构里。作为博物馆最重要的人力资源方面，很多高校博物馆没有按照博物馆的功能来设置人员编制，甚至有的高校博物馆就没有专职馆员和研究员，主要依靠教师兼任和学生帮忙，因此，更谈不上具有专业资质的人员能够占在编人员的50%以上，员工考核、培训等管理制度也基本上是形同虚设。《美国博物馆认证指南》中提到博物馆治理的两个基本要求：全职馆长和至少有一位领取薪水且拥有博物馆知识和经验的专业员工。而这两个方面也正是高校博物馆欠缺的。我国高校博物馆实行馆长负责制，馆长由相关领导双肩挑，兼任导致馆长不能全身心地投入博物馆的日常管理和发展上[4]。此外，当前高校博物馆一方面需要高水平的专业人才，另一方面又没有与其对应的职称评审制度，不但难以引进人才，已有的专业人才还会流失。
世界博物馆面临的一个普遍的困境就是资金短缺。社会博物馆尚且如此，高校博物馆更不例外。而财政保障是高校博物馆正常运行的前提和基础，高校博物馆的日常支出得不到国家财政和地方政府的支持，但同社会博物馆一样，高校博物馆的日常运作也是需要资金支持的，这都需要高校博物馆所隶属的高校自行解决。由于高校博物馆不在学校的考核指标体系之内，所以很多高校便将有限的经费优先用于学校教学和科研等部门，而没有给予高校博物馆以相应的运作经费，造成高校博物馆在改造场馆、更新展厅布局、收集文物标本方面存在很多困难。有的博物馆甚至是教师把个人的收藏贡献出来用于教学活动。就连现在发展较好的地大博物馆的大部分藏品都是几代地质学者与学校师生自20世纪以来在各种艰苦的野外环境下采集和积累起来的。 再回到高校博物馆服务公众不足这一问题，纵然有很多影响因素，但是资金不足确实是一个非常重要的原因，比如某高校博物馆算了一笔账：如果开放全部馆藏，按现在每年接待10万人次的参观者来算，维护和维修费用就是一个惊人的数字。因此，为节约开支，很多高校博物馆便采取平常不对外开放或少开放的办法来最大限度地降低人员成本和维护成本，总之，大部分高校博物馆每周开放时间达不到博物馆管理办法的要求。
四、高校博物馆良性运行机制的建构
由于高校博物馆发展中存在着主管部门不明确、组织机构不健全、资金投入不足、工作人员缺乏有效激励等问题，严重制约了高校博物馆的健康的发展，并且使得高校博物馆的发展严重依赖于所属高校对于高校博物馆重视程度。有些高校认为博物馆只是某一学科的教学工具，并没有充分认识到它和图书馆、实验室有着同等重要的作用，加之评估一所高校的教学质量、教学条件是否达标时，没有涵盖博物馆的建设情况，因此各高校对博物馆的重视程度存在一定的差异性。学校重视的，高校博物馆的发展就好一些，学校不重视的，高校博物馆的发展就差一些。但现在越来越多的高校已经认识到博物馆对学校的教学、科研和对外宣传上的重要作用，加大了对博物馆的建设力度，以期促进高校博物馆对于高校发展的积极作用。
（一）从“被动”到“自主”
2015年3月2日，国务院正式公布《博物馆条例》，这是我国博物馆行业的第一个全国性法规文件，《条例》对于国有博物馆和非国有博物馆都有了明确的说明，但高校博物馆仍没有被特意提到。由此看来短期内是不能从国家层面上理顺高校博物馆的主管部门了，但是国家各级教育行政主管部门可以改变“怨”“等”“靠”的依赖思想，主动地承担起对高校博物馆的管理和支持责任，在这方面，上海迈出了重要的一步，标志性的事件是2012年5月30日全国高校博物馆育人联盟的成立，并且经教育部、各地区教工委领导以及来自全国70多所高校的近200位与会代表推举，上海交通大学党委书记马德秀担任全国高校博物馆育人联盟会长。联盟理顺了高校博物馆的管理体制和机制。在联盟主页上的组织机构图中，没有主管单位文化部，只有指导单位教育部。这样既不违反国家对于高校博物馆归文化部管理的行政安排，又把教育部放在了业务指导和管理的主要位置。其实就是把高校博物馆的发展归口到教育部的管辖之下。明晰了上级主管部门，理顺了工作体制，这对高校博物馆的近远期发展规划，业务上的相应指导，经费保障等方面都有很好的促进作用。
其实在联盟成立之前的若干年，上海市已经做了很多铺垫和探索工作，从2005年开始，上海市科教党委、市教委便通过资金资助、组织专家督查、成立高校博物馆联盟等举措将高校博物馆的活力调动起来，高校博物馆开始从“等”“靠”“怨”向“主动发展”转变。另外，上海还启动了数字博物馆建设项目，制订了“高校数字博物馆建设三年（2013-2016）行动计划”和“上海高校博物馆内涵建设”项目，计划每年将投入数千万元用于高校博物馆建设。
实际上，纵观全国高校博物馆的发展，发展的好的高校博物馆同样是高校或高校本地所在政府、教育主管部门比较重视的，都是自主型发展的，而被动等待和抱怨的高校博物馆通常发展的不好。
（二）借力发展
虽然高校没有用于博物馆建设的专项经费，但是很多高校的教学经费、各种基地（中心）建设经费、团委的学生活动经费、学生的实践考察经费还是很充足的，甚至经常会出现到了年末经费花不完的现象，比如，调研中笔者经常会听到一些高校博物馆的管理人员说道：“你说学校没有经费吧，也不是这样，你像教务处的钱就很多，经常是为了花钱而伤脑筋，但是，我们这边要想要点经费，那可就困难了。”而高校领导也有苦衷：“学校也没办法，学校的经费管理是很严格的，都是专款专用，用于教学的就是教学，基地建设的就是基地建设，每一笔经费的使用也都是有考核指标的，比如说开展多少相关活动，做什么培训等等，你不能说博物馆建设需要资金，我就把这块儿的钱挪到博物馆这儿来用，这属于挪用资金，是通不过审计这一关的，这是要出事的”。但是，如果很想为高校博物馆建设出力，办法还是有的，比如一些高校便会采取联合行动、借力发展的办法来进行高校博物馆的建设。以上海商学院为例，上海商学院为了建设上海商业博物馆，就采取了借力发展的办法。包括在校内国家级现代流通实验教学示范中心建立小型“中国商业文化展示馆”。借力于教务处和团委合作在全校学生中开展暑期“全国商业文化寻访”活动以及成立商业文化研究机构等办法，充实博物馆的建设内容[5]。
（三）曲线归口考核
前文述及，教育行政主管部门在考核一所学校时，关于教学、科研、宣传、学生工作、后勤保障等等都有相应的考核体系，但是这些指标体系里不包括博物馆。但是一些高校博物馆却通过主动努力把自己的业绩与高校考核挂钩的办法，通过“曲线归口考核”，对学校形成倒逼机制，使得学校不得不重视博物馆的建设。比如发展得很好的一些高校博物馆通常会被评为教育基地等等，被评为教育基地，就会有相应的配套运作基金，有了资金，博物馆的发展会顺利很多，对外开放也会增强，公众的知名度上升，志愿者也会增加，新闻媒体报道、荣誉等等慢慢就会到来，而这些是可以归口到学校的宣传、党建甚至教学科研考核指标体系中去的。可以说通过“曲线救国”的方式把高校博物馆归入上级教育行政主管部门对高校的考核之中。而高校博物馆一旦能为学校的考核带来积极的影响或成效时，便在高校具有了“合法性”的身份，其发展便会得到学校的有力支持，正如一位高校博物馆管理者所言：“其实，你要说学校在资金使用上一点儿余地也没有，那也是不可能的，还是有一些变通的办法的，你只要想做这个事情，还是有一些办法的，但前提是学校得愿意做。”而曲线归口考核的办法便是促使学校“愿意做”的努力之一。
通过前文的分析，我们发现，尽管高校领导的重视会促进高校博物馆的发展，但这样的机制却是不可持续的，因为个别的高校领导重视博物馆的建设，并不意味着今后继任的高校领导也会重视博物馆的建设，并且高校领导的任期较短，而且任期未满就调整领导的现象也很普遍。于是很可能出现由于继任的领导不重视博物馆的建设而导致博物馆发展再次受挫的现象。因此，高校博物馆的健康发展需要建构较为稳定的，超越“人治”层面的运作机制。高校和教育行政主管部门要去除“等”“靠”“怨”的思想，主动承担起高校博物馆的建设和管理责任，建立科学合理的管理体制和运行机制。上海市教委在这方面就起到了很好的带头和示范作用。总之，国家教育行政管理部门要设立高校博物馆管理机构，制定高校博物馆规程，编制高校博物馆发展规划，设立高校博物馆发展专项资金，组建高校博物馆发展指导委员会，推进高校博物馆专业化、规范化建设[6]，才能促进高校博物馆的健康高效发展。
