响农村低保政策对象甄选的机制研究
1 低保政策对象选择的一个样态：陕西省S县Z村的“秘密”
低保政策是居民最低生活保障政策的简称。自城乡低保政策实施以来，已使7400多万困难群众的基本生活得到保障，充分凸显出低保政策“雪中送炭”、扶危济贫的重要作用。自2007年开始，农村低保政策在全国农村全面铺开，经过十几年的探索和发展，农村低保制度取得了明显成效：覆盖面不断扩大，贫困人口减少；资金投入规模不断加大，保障标准逐年提高，取得了良好的社会效益。[1]不仅解决农村困难居民的燃眉之急，维护了社会稳定和社会秩序，而且有力地巩固了党在农村的群众基础。然而现实的情况是媒体曝光农村低保发放特别是低保对象的选择过程中存在“乱象丛生”和“情况严重”的现象时有发生，作为“社会最后一道安全网”的农村最低生活保障制度在实践过程中脱离了“应保尽保”的政策意图和
目标。
S县属西安市辖县，距西安市区68公里，是关中平原著名的大县。域内西南高，东北低，山区占76.4%。全县总面积2974平方公里，辖22镇376个行政村，截至2012年总人口67.2万（农业人口60.8万人）。2007 年，低保刚开始在z农村推行。为讨论低保指标的分配问题，Z村开了一次“两委会”（党支部会议、村委会），但会议的重点没有放在低保指标应该在村民之间如何分配，而是放在了这些指标在“两委会”成员之间如何分配。根据笔者对当事人的回忆记录，与会成员争执的焦点是如何在保证“两委会”成员都能分到指标的前提下，向村书记和主任适当地倾斜，最终达成的方案是总体上平均，同时向村书记和主任倾斜一两个名额，“两委会”成员可以手持指标寻找合适的人选，因而最终拿到指标的人有一个共同点：与“两委会”成员之间，都有或亲戚或朋友的关系。而村上那些真正贫困的人，却被排除在这个名单之外。从2007年至2013年被举报案发期间，Z村自有一套确定低保对象的高效做法，这在当地已是公然的“秘密”。
2 政策微效：低保政策的瞄准机制发生偏差
所谓“政策微效”即政策与预期目标存在较大的偏差。《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定农村最低生活保障对象是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民”，特别是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。按照《通知》规定的标准，显然Z村的做法与低保政策的政策意图相去甚远，低保政策没有保障到目标群体的权益，在农村社区当权者的操控之下，低保政策的实践过程深深打上了人为强行推行的烙印，低保政策的实践结果产生了截然不同的目标群体，低保政策的瞄准机制发生偏差，Z村本该享受低保金的村民得不到低保资源，而与村干部沾亲带故且不愁吃穿的村民却被保障了。低保“政策微效”势必会剥夺那些处于救助边缘的急需低保帮助的农村居民的最基本权利。
3 影响低保政策对象甑选的机制研究
按照农村最低生活保障政策的规定，低保政策的对象确定都要进行一个选择的过程，申请低保的具体过程是户主本人首先向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请，经过乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批，乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门在核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议的基础上提出审核、审批意见确定低保对象候选人，然后村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门向社会公布有关信息，进行民主公示，接受群众监督无其他意见的情况下确定低保对象候选人为最终低保对象。
通过对农村低保对象合法性资格的分析和讨论，我们不难看出Z村低保对象规范化确定程序被人为篡改了，低保政策在实践的过程中重塑了不一般化的新道路，政策执行过程呈现曲折多变性和非线性特征，政策在实践的过程中重塑与再生产是多种因素综合作用的结果。根据访谈资料，笔者发现外部资源流入和以此产生的利益分割是影响z村低保政策实践的主要力量，正是利益机制和人情机制的双重驱动深刻地影响着z村低保政策对象甄选的过程。
3.1 利益机制 政策的制定者即是权力的享有者，也是利益的受益者。政策执行过程就是把把政策的理想目标转化为政策现实的活动，本身就是一种利益分配方案的实现过程，因此无法避免地与利益有着千丝万缕的联系。Z村在执行低保政策过程中，就出现了利益得失的考量过程。在针对低保指标如何分配的问题上，为了强化自身在基层管理事务中具有足够的话语权，以“两委会”成员、村书记和村主任为代表的当权者对低保指标进行争夺，博弈的结果是没有把普通民众考虑进去，而是在好处均分的理念下达成一致方案，即两委会成员人人都有指标，同时向村书记和主任倾斜一两个名额，“两委会”成员可以手持指标寻找合适的人选。因而最终拿到指标的人都与“两委会”成员之间存在或亲戚或朋友的关系，形成了“迁就型共赢”的分配格局。在这场利益争夺战过程中，低保政策操作规则被改变，在实施的过程中出现再生产机制。低保政策文本所定义的标的发生悄无声息的置换，而事实上部分最迫切需要资助的对象被“踢出局”。
3.2 人情机制 人情（也叫世情），是人与人之间相互联系的一种生存关系。按照著名社会学家费孝通先生在《乡土中国》中对于农村基本生存关系的理解，即是以个体为中心的同心圆以及庞大的宗亲体系共同构成的关系网络。从本质上讲，这种生存关系就是一种情感关系。村民在乡土社会中有着两类不同的情感关系：第一种是成就型人情；第二种是先赋型人情（有学者将其称为继受型人情）。村庄社会是一个处处彰显人情的社会，它由人情这个结点将村民紧紧串在一起，因此在农村社区要想生活的畅快，人与人必须缔结保持着紧密的情感联系。首先必须中规中矩的维系好先赋型人情，当家庭和家族有事相求时，为了自己在家族中的威望和名声着想，就必须毫不犹豫地给予相助，从而形成了个体遭遇困难无法解决时就向家人和亲戚的求助的问题解决路径，在这里人情是一种维护社会团结的机制。其次，个体除了维系好基于宗亲血缘关系上的先赋型关系，还要努力经营好类似于“朋友圈”的成就型人情，这既是弥补继受型人情在解决个人问题时资源不足的需要，也是规避各种社会风险的需要。Z村在对低保这一稀有物质资源进行分配时，没有按照国家规章制度的正式安排，而是采取分指标指定对象的做法，使得最终拿到低保指标的人都与“两委会”成员之间存在或亲戚或朋友的关系。主要是因为两委会在摊派指标时，考虑的不是社会政策的公平和社会保护的原则，而是将低保当作一种馈赠、好处和补偿，去构建一种所谓的人情关系（网），从而扭曲了低保政策实践的结果，产生了人情低保
现象。
农村最低生活保障制度是我国社会保障制度体系中最后一道安全线，这种政策所折射出来的社会福利模式是一种剩余模式，其主要目的就是帮助处于物质困境边缘的人群摆脱贫困能够正常生活。人情低保的产生既影响了低保政策的社会交代问题，质疑了受保对象的合法性，又使得我国低保政策过程中应该体现社会关照和社会责任的价值理念发生了转变。
4 小结
低保政策是国家和社会对弱势群体的一种救助性制度安排，人情机制和利益机制都会对低保政策执行的过程产生重大的影响，导致低保政策微效的结果。笔者认为要规避低保政策在执行过程中的走样要注意以下两个问题：一是检查制度本身之漏洞。作为一种解决困难群体基本生活的低保制度存在审核机制不完善、农民家计收入计算困难以及养懒人等问题，这就让一些人对于低保产生质疑，觉得政策资源分配不公。二是建立有效的监管、监督政策执行的长效机制。目前针对违规吃低保的现象，政府往往采用取消其低保资格完事，没有对涉及人员进行严肃处理，也没有从法律层面上去有效的规范基层工作力量，形成一种低保监管的长效机制。
