中外政府向社会组织购买服务的比较研究?お?
政府； 社会组织； 公共服务
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2016）06-0090-06
近年来，政府向社会组织购买服务日益受到党和国家的重视，逐渐成为政府改革和国家治理创新的热点问题之一。党的十八届四中全会明确指出，凡是事务性的项目，都需要通过招标等竞争的方式向社会购买；与此同时，各地也掀起了向社会组织购买服务的热潮，纷纷出台各种政策或文件，鼓励和规范公共部门向社会组织购买服务。但是，不可否认的是，我国政府向社会组织购买服务还存在着诸多问题。
一方面，这要求我们从实际出发，根据国情分析问题和探讨对策；另一方面，也要求我们借鉴国外先进经验，将国外相关经验与我国国情相结合。目前，西方国家中美国、英国向社会组织购买服务做得比较成功。基于此，本文尝试基于国际比较的视野，从购买服务的边界和范围、购买服务的模式、购买服务的法制和机制等方面，对我国与美国、英国等西方国家向社会组织购买服务进行比较分析，进而探讨我国政府向社会组织购买服务的未来路径。
一、政府向社会组织购买服务：范围与边界比较
（一）我国政府购买服务的范围较为局限
购买服务的领域和边界是政府向社会组织购买服务首先需要解决的问题。在中央政府层面，对购买服务的范围规定得较为抽象和概括。例如，国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对购买内容只是进行了概括性和类别式的规定。与中央政府相比，地方政府对购买服务的范围给予了更为明确的细分。
如广东省2012年公布的省级政府向社会组织购买服务的具体目录中，购买服务的范围基本覆盖教育教学、医疗保健、社会保险、社会协助、慈善扶助、公共政策咨询等广泛内容。
但在实践中，政府向社会组织购买服务的范围相对受到限制。一是我国政府购买服务的范围存在地域差别。在我国发达地区，虽然政府购买服务的领域分布得比较广泛，基本涉及上述文件的多数领域，但其主要集中在社区服务和外来务工人员服务方面；而在我国欠发达地区，向社会组织购买服务则集中在“三农”和扶贫领域。二是政府向社会组织购买服务集中在管理性事务，公共服务类事务较为缺乏。这个特点在各地政府的文件和购买目录中有较为明显的体现。之所以如此，关键在于事务性领域的社会供应较为成熟和完善。三是政府购买服务的范围也涉及干预行政外包和给付行政外包。例如，2007年深圳市进行了城管外包的改革，这一实践后来被我国其他城市效仿；2003年宁波市曾经将治安管理进行外包。在这两个外包服务中，城管属于行政强制权，而治安也涉及干预行政或给付行政的范畴。
（二）国外政府向社会组织购买服务的范围较为广泛
西方国家向社会组织购买服务的范围比较广泛，但呈现出各自不同的特点。以美国为例，美国政府向社会组织购买服务范围呈现出非常广泛的特点，购买服务的范围不仅包括各种社会服务领域，而且包括那些涉及政府核心职能的公权力领域。根据萨拉蒙的研究，美国政府向社会组织购买服务的范围主要分布在社会服务、文化娱乐、教育卫生以及住房卫生等领域[1]（pp.6465）。萨瓦斯进一步研究发现，美国政府购买服务的范围十分广泛，种类繁多，在州政府层面，被民营化的州项目不仅包括运输、社会服务、教养感化、卫生和教育等一般公共服务领域，而且包括涉及公权力行使的政府核心职能，如公共安全、警察和行政事务等[2]（p.77）。
英国政府向社会组织购买服务的范围也比较广泛，但在向社会组织购买服务的同时，保留了政府的一些核心职能。英国政府向社会组织购买服务的领域，目前主要集中在青少年教育服务、养老服务、就业服务、卫生医疗保健服务和儿童福利服务等方面[3]（pp.915）。同时，英国的相关法律规定，政府必须保留那些为需要特殊照顾的人群所提供的服务，那些法律规定政府必须履行的服务、市场无法供给的服务、公众希望政府提供的服务，都不能交给社会组织或市场，而应该由政府自身进行供给
[4]。值得注意的是，英国政府在向社会组织或市场组织购买服务的过程中，也涉及公权力等外部行政权力的购买，如英国内政部在犯罪预防项目中就曾经设立毒品行动队来协调国家禁毒行动[5]（p.225）。
（三）启示：购买服务的范围应根据服务特性与社会组织能力等因素确定
从中外对比看，我国政府向社会组织购买服务的范围与国外还有一定的差异，其中既包括体制和机制上的原因，也包括社会组织发育和能力的原因。因此，确定我国政府向社会组织购买服务的范围需要综合考虑服务的特性、社会组织的能力以及我国法律制度和民众的接受程度等多种因素。一是要考虑服务的特性。
即考虑这种服务的资产专用性、可交易程度和交易频率等因素。如果资产专用性强、可交易程度低以及交易频率高，则这项服务不属于外包或购买的范围，而应该由政府自身来供给，反之则可以购买。二是要考虑社会组织的能力。
西方国家政府购买服务之所以发达，主要是因为他们拥有成熟的社会组织体系。所以，
我国在考虑向社会组织购买服务的过程中，也要考虑社会组织提供服务的能力和资质。三是要考虑法律的规定和民众的接受程度。政府向社会组织购买服务的范围要遵守法律的规定。
另外，由于我国民众对公权力的行使比较敏感，政府向社会组织购买服务不应涉及治安、城管等公共权力行使的领域。 二、政府向社会组织购买服务：购买模式比较
（一）我国政府向社会组织购买服务模式中非竞争购买占主导地位
我国政府向社会组织购买服务的模式呈现出多样性的特点，其中非竞争购买占主导地位。基于独立性、竞争性和制度化等维度，我国政府向社会组织购买服务的模式大致可分为独立竞争性购买、独立非竞争性购买、依赖性购买三种模式[6]。所谓独立竞争性购买，是指具有独立自主性的社会组织通过竞争投标的方式获取供给某项服务的模式；独立非竞争购买则是指政府直接定向向独立社会组织购买相关服务的模式；依赖性购买是指具有官方背景或与官方关系密切的社会组织直接承接政府服务的职能，政府负责资金或其他资源供应的购买模式。从以上三种模式中可以看出，我国政府与社会组织的关系呈现出多样性的特点，但在购买服务实践中政府往往占据主导地位。总体上看，我国政府购买社会组织服务的模式具有这样几个特点。一是非竞争性模式占据主导地位。我国向社会组织购买服务的实践大多是向体制内的社会组织购买，或者政府通过公益创投模式培育成立社会组织来提供服务，这些购买行为一般属于定向购买，缺乏竞争性。二是以上模式政府在两者关系中居于主导地位，政府对社会组织拥有很大的影响力。也就是说，在以上三种模式中，无论社会组织是否独立，政府都拥有巨大的影响力。康晓光认为，我国社会组织的发展状态属于“依附式发展”，即社会组织虽然在不断地发展壮大，但始终不能脱离政府这种重要环境因子的影响，所以，无论是体制内产生的社会组织，还是体制外产生的社会组织，实际上都是依附于政府而生存和成长[7]（pp.9299）。
（二）国外购买模式中协作伙伴关系占主导地位
在西方国家，由于社会组织发育良好，政府与社会组织互动充分，公共服务制度安排比较完善，因而，政府向社会组织购买服务有着较为成熟的模式。萨拉蒙通过研究发现，在美国福利国家公共服务供给中，社会组织充当了重要的社会治理和公共服务供给的角色，由此而形成政府与社会组织协作伙伴关系模式，萨拉蒙把这种模式称之为“第三方治理” [1]（p.43）。在这种模式中，政府的责任主要是选择服务供给者、监管、资金供给，而社会组织的角色主要是具体负责服务的实际供给，同时社会组织也享有相当的自由裁量权。美国政府向社会组织购买服务的具体形式主要包括契约外包、抵用券制度、志愿服务和补助制度等。
英国政府与社会组织协作具有悠久的传统，因此，政府在向社会组织购买服务的过程中，两者也形成了协作伙伴关系的购买模式。英国政府与社会组织协作提供公共服务最早可以追溯到十九世纪中叶亨利索里举办的慈善组织和巴纳特创建的“汤恩比馆” [8]。英国政府曾经在2007年制定了《第三部门在社会和经济振兴中的未来作用：最终报告》，报告将政府与社会组织的协作伙伴关系作为未来政府努力的主要方向，鼓励和促进政府向社会组织购买公共服务，不但鼓励社会组织参与基本公共服务的供给，而且提倡社会组织成为社会治理的变革者、公共服务的促进者和政府创新的推动者。在向社会组织购买服务的具体方式上，政府采取逐渐淡出公共领域的方式，以委托、授权、淡出、招标等多种方式实现与社会组织的协作。
（三）启示：未来要致力于建立政府与社会组织合作供给服务的模式
从上述比较可以看出，我国与西方国家都试图构建稳定的政府向社会组织购买服务的模式。我国目前的问题在于，政府向社会组织购买服务还未建立实质的合作伙伴关系模式，社会组织没有充分发挥其应有的服务供给优势，社会组织仍然依附于政府而发展。造成这种现象的主要原因，既包括我国社会组织发育不成熟的因素，也包括政府管理社会组织方式滞后等原因。因此，完善政府向社会组织购买服务，关键要建立政府与社会组织平等合作的模式。一是要充分尊重社会组织的自主性。一方面，政府需要对社会组织加以引导，特别是在社会组织发育不充分的情形下，政府需要加强对社会组织的扶持；另一方面，政府需要尊重社会组织的自主性，特别是防止由于扶持和资助社会组织而造成对社会组织的控制或社会组织对政府的依赖。二是两者关系应该建立在契约关系之上。通过契约合同规定政府与社会组织的权利和义务，从而避免政府对社会组织的控制进而造成社会组织的行政化和官僚化，避免社会组织供给服务的低效和失职。三是要赋予每个社会组织公平竞争的机会。不同社会组织的相互竞争，一方面能够促使社会组织提升自身的专业服务供给能力，另一方面也能够有效防止购买服务中定向购买和腐败问题。
三、政府向社会组织购买服务：法制比较
（一）我国政府向社会组织购买服务的法律制度还需进一步完善
完善政府向社会组织购买服务，必须完善法律制度。我国目前已对政府向社会组织购买服务做了一些规范，但总体上，这些法律规定仍有进一步完善的空间。在社会组织的法律方面，我国现已制定了《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》三个法律法规文件。但这些法律文件在操作上仍有待细化。我国关于购买服务的法律主要是《政府采购法》，但这部法律并不是严格意义上的公共服务法。第一，《政府采购法》的主要购买对象是货物而不是服务，虽然立法的宗旨是规范政府购买服务和货物，但法律内容主要是规范政府购买货物或物品，而对政府购买公共服务等内容涉及较少；第二，政府购买服务的对象主要是企业，而非社会组织，《政府采购法》中对购买对象的信誉、税收等条件进行了限制的规定，实际上把社会组织等非营利性组织排除在政府采购之外；第三，监管制度缺失，《政府采购法》对于如何进行相关的监管缺乏操作性的制度安排，只是笼统地规定各级政府负有一定的监管责任[9]。在中央政府层面，国务院于2013年出台了《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》。但总体上，指导意见仍然对政府向社会组织购买服务形成了一定的限制。例如，指导意见规定必须是在相关部门依法登记或免于登记的组织才能参与竞标，也就说，大量未登记的社会组织仍然不能成为提供公共服务的主体。另外，指导意见在购买程序、承接主体、监督管理、资金保障等方面的规定也比较简略。 （二）国外向社会组织购买服务以公共服务法和财税法律为保障
美国并没有支持社会组织的专门法律，各种支持或规制社会组织的法律主要分布于联邦或州的法律文件中。例如，美国联邦税法通过相关免税条款的规定给予社会组织一定的免税待遇，以促进社会组织的发展；联邦税法以列表的方式对符合免税条款的组织给予明确限定，这些社会组织只有具备治理结构完善、自治与独立、私人性以及能够吸纳捐赠等特征，才能获得免税资格[10]（pp.227228）。在公共服务领域，美国政府的《社会福利法案》、《就业训练合作法》、《残疾人教育法》等法律不但对社会服务和社会福利方面进行了相关的规定，也明确规定了服务的供给必须遵循与社会组织等私人机构进行合作的原则。例如，《就业训练合作法》就明确规定，州政府需要与私人机构一起为不同弱势群体提供各种培训服务，联邦政府同时为就业培训项目提供定额资助[3]（p.37）。同时美国政府通过《政府绩效和结果法》对公共服务质量进行控制和监督。
为促进政府向社会组织购买服务，英国政府也制定了较为完善的法律制度。在16世纪的《慈善使用条例》和《伊丽莎白济贫法》中，英国就确立了通过慈善组织等社会组织提供社会救助服务的原则。在支持社会组织发展方面，英国贸易工业部2002年出台了《社会企业：一项成功的战略》的文件，该战略力图扫除社会组织的发展障碍，为社会组织发展提供一个良好的外部环境，同时也促使社会组织形成一个良好的治理结构。另外，英国政府2003年制定的《地方政府国家采购策略》文件也对政府向社会组织购买服务给予了支持，该文件要求地方政府要考虑社会组织参与公共服务供给的社会价值。2006年，英国政府的第三部门办公室出台政策鼓励政府与社会组织合作，不但消除了那些阻碍政府与社会组织合作的部分条款，而且还致力于帮助社会组织克服资金、管理等多方面的问题[3]（pp.2023）。英国政府2006年修订的《慈善法》对政府与社会组织的关系有很大的促进。该法明确规定了慈善社会组织的定义，确立了政府与社会组织在公共服务等领域的合作伙伴关系，并制定了切实可行的计划。
（三）启示：我国需要制定和完善社会组织法以及公共服务相关法律
就社会组织相关法律而言，国外关于社会组织管理和扶持方面的法律较为成熟；与此同时，国外的公共服务相关立法也为向社会组织购买公共服务提供了一个良好的法制环境。相比较而言，我国缺乏公共服务相关立法，仅有国务院相关部门的部门规章，我国的社会保障缺乏相关方面的法律规定。因此，为促进我国政府向社会组织购买公共服务的健康发展，需要完善社会组织管理体制和公共服务相关法律。一是制定社会组织法。我国有必要对社会组织进行统一立法，使社会组织在分类、内涵、外延以及治理机构等方面形成一个统一的标准和制度体系[11]。二是制定公共服务促进法。三是制定促进社会组织发展的财政税收制度。
四、政府向社会组织购买服务：机制比较
（一）我国政府向社会组织购买服务缺乏可操作的机制设计
我国政府向社会组织购买服务的机制设计在已出台的各种具有行政法规性质的文件中有所体现。例如，国务院制定的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中已经有了购买机制、绩效管理和资金管理的相关内容。2014年广东省政府制定的《关于向社会力量购买服务暂行办法的通知》基本上沿袭了国务院的相关规定。但总体上，我国政府向社会组织购买服务仍然缺乏可操作的机制设计，具体体现在四个方面。一是评估机制的缺位。尽管中央政府和地方政府的相关文件都要求对购买服务的实践进行绩效评估，但在购买实践中仍然存在缺乏相关评估机制等问题。二是缺乏公民参与机制。公民是公共服务的接受者和最终受益者，因此，政府向社会组织购买服务必须要引入公民参与机制。公民参与机制是政府向社会组织购买服务成功的关键因素。但是，在我国购买服务的相关制度设计中，无论是购买服务的内容，还是社会组织的遴选，抑或是对服务效果的评价，都缺乏公民参与机制的制度设计。三是招投标机制的缺乏。在各地的实践中，由于招投标机制的缺乏，导致购买服务存在内部购买和非竞争购买等现象。四是问责机制的缺乏。问责既包括对社会组织的问责，也包括对政府的问责。问责机制的缺乏，一方面无法有效对社会组织进行问责，另一方面更缺乏对政府进行问责。
（二）国外向社会组织购买服务注重竞争机制和参与机制建设
国外发达国家向社会组织购买服务非常注重机制建设，力图通过健全的合同竞争机制、监督机制确保购买服务富有效率。美国政府向社会组织购买服务的机制有两个特点。一是重视合同竞争机制的设立。例如，为规范政府购买服务的行为，美国政府制定了《公共合同法》、《合同竞争法》和《联邦采购条例》等法律，这些法律对合同招标程序进行了严格规定。二是法律对购买服务的各个环节都有详细的规定。例如，美国直接或间接规范政府购买服务的法律达数百部之多，相关规定基本覆盖了从购买范围、采购目标、程序、财政预算以及监督评估等各个环节[12]。
三是重视绩效评估。美国各级政府通过绩效外包合同的设计，力图促使社会组织更能承担起提高服务绩效的责任。
英国政府向社会组织购买服务的机制设计有三个特点。一是重视购买服务中的竞争投标。例如，梅杰政府时期制定了《为质量而竞争》的白皮书，该文件对政府购买服务的竞争招标制度和合同制定给予了详细的规定，且扩大了购买服务的范围。二是注重购买服务的公民参与机制建设。例如，英国《地方政府法》中明确规定，政府要遵循公共咨询原则，必须要把服务对象、利害相关人等利益相关者引入参与社会治理与公共服务的过程中。三是英国政府购买服务注重监督和评估。英国政府对服务的监督评估更注重对结果的评估、服务对象的评价以及与社会组织进行绩效沟通等。
（三）启示：我国需要致力于完善购买服务的各种机制设计
从以上比较可以看出，我国政府与国外政府都致力于向社会组织购买服务的机制建设，所不同的是，国外购买服务的机制建设相对健全和完善，在购买实践中这些制度安排能够得到很好的执行。就我国而言，政府既要加强相关的机制建设，又要加强这些制度的执行。一是要加强购买服务的合同竞标制度。公平竞争是获得高质量服务的重要保证，通过公平竞争，能够选取更有资质的社会组织提供服务，从而提升服务的品质。二是要加强公民参与机制建设。作为服务的直接受益者，服务对象需要参与到服务范围确定以及社会组织的选择与评价中来。因此，完善购买服务的机制必须要有公民参与机制的设计。三是要加强绩效评估机制和问责机制。绩效评估和问责体系的建立能够促使购买服务的质量更有保障。 五、结语
我国政府向社会组织购买服务这一改革实践发展得较晚，因而与国外相比有一定的差距。未来我国政府向社会组织购买服务需要不断拓展和完善购买服务的范围，改革购买服务的模式以及完善购买服务的法制机制等。同时也要注意，我国与西方国家国情存在差异，因而政府向社会组织购买服务的改革要与我国的国情相结合。例如，我国购买服务的范围尽量不涉及公权力领域，美国将监狱等领域进行外包显然不适合我国国情。另外，我国社会组织尚未发育成熟，这也是阻碍政府向社会组织购买服务的一个重要瓶颈。显然，在拓展购买服务范围、完善法制机制的同时，大力促进社会组织发展也是完善向社会组织购买服务一个必不可少的重要环节。
