中国节能减排政策的演进
中图分类号：X-01
文献标识码：A
文章编号：1673-5595（2016）06-0001-05
自1978年改革开放以来，中国针对节约能源和减少污染排放的公共政策陆续出台。受经济社会发展阶段诸多因素的影响，不同时期的节能减排政策呈现出不同的结构特征，形成了政策演进的不同阶段。系统梳理各个阶段的政策及其特征，并在公共政策相关理论框架指导下进行分析，有助于进一步理解节能减排政策的制定及作用规律，预测其发展趋势，提出适应中国经济社会发展的政策优化路径。
一、中国节能减排政策的演进过程
节能减排的本质是节约能源，减少环境有害物的排放。节能减排政策的产生，源自解决资源、能源消费的环境外部性及稀缺性问题。[1]《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》将节能减排政策界定为“节能节水、减少SO2和COD排放、工业固体废物综合利用以及发展或使用新能源方面的政策”[2]。中国现行的节能减排政策，可分为法律法规和财税政策两大类。其中，法律法规包括国家发展规划、节能减排相关法律和法规条例；财税政策包括节能减排税收优惠政策和财政补贴等。另外，围绕节能减排政策而进行的管理体制改革，节能减排技术和标准的推广应用，也属于节能减排政策的范畴。[3]1978年以来，中国制定和实施了一系列节能减排相关政策。根据政策的出台时间、时代背景和内容特征，可以分为四个阶段。
（一）节能政策与减排政策并行的政策形成阶段（1978―1988）
1978年《中华人民共和国宪法》第十一条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1982年《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”相比1978年版宪法，1982年版宪法明确了环境保护的范围和内容，突出对生态环境的保护。宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力，是制定普通法律的根本依据。依据宪法，1979年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法（试行）》提出了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护“三十二字方针”，这是中国有史以来第一部环境保护的专门法律。
改革开放后，中国经济发展速度明显加快，能源紧缺逐渐成为制约国民经济发展的瓶颈。1980年国务院出台《关于加强节约能源工作的报告》和《关于逐步建立综合能耗考核制度的通知》，将节能减排的重要意义提高到“不仅影响着国民经济，更是代表了社会发展的程度”，确立了“节约与开发并重，充分发挥资源的可利用率”的政策方针。国家成立了专门管理机构，把节能作为一项专门工作纳入国家宏观管理范畴，从而确立了节能在能源发展中的战略地位。为了进一步推广节能技术，自1982年起，国务院相继发布了《对工矿企业和城市节约能源的若干具体要求（试行）》《超定额耗用燃料加价收费实施办法》《关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》和《中国节能技术政策大纲》。在此基础上，1986年《节约能源管理暂行条例》进一步完善了节能技术政策，提出了对工业企业实行合理用能、合理布局的原则。同时条例重视节能技术的开发和推广，对节能技术改造和应用科研采取扶持政策，重大节能技术纳入国家重点科研计划；加快节能法规、标准和规范的制定。本条例有效促进了中国能源的合理开发和使用。
为了减少污染物排放、治理环境污染，1983年《中华人民共和国环境保护标准管理办法》对大气、水、土壤等环境质量制定了相应标准。1984年全国人大通过《中华人民共和国水污染防治法》，这是中国第一部关于防治水污染、保护和改善环境的法律，是水污染防治领域的专项法律，全面规定了水污染治理的管理体制和基本制度。1985年《工业企业环境保护考核制度实施办法（试行）》，明确了各工业企业要以经济效益、社会效益、环境效益的协调发展为目标，充分利用一切能源资源，尽可能地采用无污染工艺，最大限度地减少污染物的排放。
（二）节能减排上升为基本国策的政策发展阶段（1989―1999）
1989年全国人大修订出台了《中华人民共和国环境保护法》。该法总结了《中华人民共和国环境保护法（试行）》实施十年来的经验教训，确立了“环境保护与经济、社会发展相协调”的原则，推动了单行环境法律法规的创制，标志着中国的环境保护事业进入了法制化阶段。[4]1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》开篇强调：“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策。”要求加大城市环境监护力度，治理工业污染。1991年《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》针对大气污染做出了相关规定，明确大气污染的范围和内容，提出防治大气污染的更高要求和目标，要求地方政府运用多种手段来保证本地区的大气质量。1996年《关于环境保护若干问题的决定》要求抓紧建立全国主要污染物排放总量指标体系和定期公布制度，实行环境质量行政领导负责制。
鉴于新能源和可再生能源的重要性得到国际社会的高度重视，1995年《关于新能源和可再生能源发展报告》《1996―2010年新能源和可再生能源发展纲要》鼓励开发风能、太阳能和地热能等新能源，使新能源得到了跨越式的发展。1997年《中华人民共和国节约能源法》明确节约资源是中国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略，制定节能标准与能耗限额，淘汰落后高能耗产品，加强重点用能单位的管理，完善节能优惠政策、技术政策，要求调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，尽可能减少单位产值能耗和单位产品能耗，努力建设资源节能型社会。《中华人民共和国节约能源法》确定了节能在中国经济社会建设中的重要地位，使节能工作有法可依，为节能行动提供了法律保障，有效促进了节能减排工作的发展。1999年《重点用能单位节能管理办法》规定了重点用能单位每年最大限度使用能源的数量，要求促进节能技术进步，提高能源利用效率，进一步降低成本，提高效益，减少环境污染。 （三）转变经济增长方式的政策修正阶段（2000―2008）
随着中国经济持续高速增长，环境保护、能源安全的压力越来越大，节能减排的重要性日益凸显。2000年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，必须加快转变经济增长方式，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。同时，市场机制在节能减排中的作用得到重视。2000年《民用建筑节能管理规定》《交通行业实施节能法细则》《关于加强工业节水工作的意见》体现了这一点。2004年《能源中长期发展规划纲要（2004―2020年）》（草案），提出坚持和实施节能优先的方针，制定和实施统一协调的促进节能的能源和环境政策、促进结构调整的产业政策、强化节能的激励政策，加大依法实施节能管理的力度，加快节能技术开发、示范和推广，推行以市场机制为基础的节能新机制。2005年《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》，提出围绕提高资源利用效率这一核心，重点发展循环经济，鼓励节能、节水、节材、节地与资源的综合利用，加快建设节约型社会。2007年《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》建立了全套的节能减排统计、监测和审核三大体系，标志着中国节能减排目标责任制得到了落实。
面对中国重大水域严重污染的严峻事实，2000年颁布实施的《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，进一步强调对水污染的监督管理，细化法律责任，加大处罚力度。随后国务院相继批复了太湖流域、巢湖流域、淮河流域的水污染防治“十五”计划。2008年环保部出台《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》，提出要“以污染物减排为核心，以保障饮用水安全为重点，综合运用经济、法律和必要的行政手段，坚持不懈地推进全面、系统、科学、严格的污染治理”。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》进一步加大地方政府的责任，加大对违法行为的处罚力度，并且进一步保障公众参与的权利。
（四）发展生态文明的政策融合阶段（2009至今）
2009年哥本哈根世界气候大会的主题是国际社会共同合作，应对全球气候变化。中国政府承诺：到2020年单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%～45%。与之相对应，中国节能减排政策法规增加了减少温室气体排放的内容。以《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》为引导，节能减排工作的重点转向积极应对全球气候变化，加强资源节约和管理，大力发展循环经济，加大环境保护力度，促进生态保护和修复。2011年《“十二五”控制温室气体排放工作方案》明确了中国控制温室气体排放的总体要求和重点任务，要求加快调整产业结构，大力推进节能降耗，加快建立温室气体排放统计核算体系，大力推动全社会低碳节能行动。2012年中国共产党十八大报告提出“生态文明建设”，将生态文明建设纳入建设有中国特色社会主义的总布局中，实行“五位一体”，这是中央报告首次将经济、政治、文化、社会、生态文明五大建设并列，具有里程碑的意义。报告倡导“绿色发展、循环发展、低碳发展”理念，旨在形成“节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，对后续的节能减排政策产生深远影响。2014年修订通过的《中华人民共和国大气污染防治法》和2016年修订通过的《中华人民共和国节约能源法》，都体现了十八大的精神和要求。
《2014―2015年节能减排低碳发展行动方案》要求化解产能过剩矛盾，发展低能耗低排放产业，优化能源消费结构；狠抓工业、建筑、交通等重点领域节能降碳；从价格、财税、绿色融资等方面进行政策扶持，推行市场化节能减排机制，加强监测预警和监督检查，落实各级目标责任。2016年的《工业节能管理办法》要求重点做好节能管理、节能监察、落实企业主体地位和重点抓用能大户等工作，提升工业企业能源利用效率，加快工业绿色低碳发展和转型升级。
2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十篇强调，“必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”，要求加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。其中规划第四十三章提出“树立节约集约循环利用的资源观，推动资源利用方式根本转变”，第四十四章提出“创新环境治理理念和方式，实行最严格的环境保护制度，强化排污者主体责任，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，这些理念将直接影响下一阶段节能减排政策的走向。
二、中国节能减排政策的演进特征
从政策特点、政策结构、政策工具及其法律效力的视角进行分析，中国节能减排政策的发展轨迹呈现出四个特点和趋势。
（一）政策内容：从宏观到具体，节能减排的措施和指标逐渐细化
改革开放初期，中国节能减排政策起源于《中华人民共和国宪法》，多见于《中国节能技术政策大纲》等较为宏观的文件中。其中对节能减排的相关规定也基本是粗线条的，规定中国节能减排工作采用政府管理体制。进入20世纪90年代第二阶段，《中华人民共和国大气污染防治实施细则》等相关文件对节能减排的规定开始呈现细化的倾向，并明确了大气污染的范围和内容，提出了大气污染防治的标准和目标。进入21世纪后的修正阶段，以《排污费征收使用管理条例》等形式出台的政策，对排放种类、数量、排污费的征收和使用标准，以及处罚方法等的规定更加具体和可操作。“十二五”规划以来，国家有关节能减排相关政策规定更加细化，地方层面也相继出台政策并制定具体措施，如《京津冀及周边地区重点行业大气污染限期治理方案》《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》等。实践证明，具体细化的政策内容，有助于政策的落实和责任的追究。
（二）政策结构：从并行到整合，节能与减排的目标逐渐系统化
20世纪80年代初期关于节能的相关政策比较集中，而减排政策相对较少，符合当时能源短缺、环境污染问题尚不突出的客观现实。《中华人民共和国环境保护法》颁布后，控制排放、防止污染的政策文件数量增加。总体来看，节能政策与减排政策尽管都上升为国策地位，但基本上属于各自并行分立，各自颁布实施和考核。进入21世纪以后，政府提出转变经济增长方式，建设资源节约型、环境友好型社会，节能政策和减排政策开始融合，如《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》涵盖能源消耗考核方案和减排政策考核办法，《2014―2015年节能减排低碳发展行动方案》要求发展低能耗低排放产业，优化能源消费结构。另外，与早期政策相比，2000年以来节能减排政策进入国家发展规划和党代会报告，节能减排政策逐渐呈现出系统化态势，同时表明政策决策层次逐渐提升。 （三）政策工具：从规制型逐渐走向规制型、市场型和信息型的复合
政策工具是政府有效治理的途径和手段。[5]能否实现节能减排的目标，政策工具的选择至关重要。在节能减排政策的形成和发展阶段，政府主要使用规制型政策工具，运用直接供给和管制的方式实现政策目标，如1986年的《节约能源管理暂行条例》。进入第二阶段后，政府开始采用市场型政策工具，通过市场机制、价格杠杆来影响组织和公众的行为方式选择，如1997年《中华人民共和国节约能源法》提出完善节能优惠政策。进入第三阶段，市场型政策工具得到普遍采用。随着信息技术的迅猛发展和公众环境意识的普遍提高，政府开始重视信息型政策工具的使用，通过环境信息公开、环境标志和公众参与来实现预定的政策目标。如2007年《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》关于节能减排的统计监测、2011年《“十二五”控制温室气体排放工作方案》关于温室气体排放的统计核算。目前，中国政府基本形成了规制型、市场型和信息型三种政策工具复合使用的工具体系，其中规制型工具仍然占据主导地位。2016年“十三五”规划提出“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，预示信息公开、公众参与在实现节能减排目标的过程中将发挥越来越重要的作用。
（四）政策效力：从经济和环保领域走向政治领域，政策层次和法律效力不断提升
鉴于中国经济持续高速增长带来的能源枯竭和环境污染双重压力，加之近年来极端气候现象频发、大范围空气污染的严峻形势，节能减排政策逐渐从早期的经济领域和环保领域逐渐向政治领域转移，成为中国的基本国策，并出现在党代表大会报告、政府工作报告等重要的政治文件中，表明节能减排政策在国家治理体系中的地位逐渐提升。特别是亚运会、奥运会、世博会、APEC等重要会议期间，相关区域内的地方政府出台并执行紧急状态下大气污染防治措施，采取超常规手段保障会议期间空气质量，将节能减排政策的制定和执行上升至政治的高度，实践效果十分明显。同时，节能减排政策的法律效力也呈现逐渐提升的态势。特别是节能、大气污染防治、水污染防治等相关法律规范的多次修订，以法律形式进一步强化了节能减排政策的法律效力和执行力。整体来看，中国的节能减排政策由行政命令主导向经济手段、法律法规为主导的方向逐渐转变。[1]
三、结论与反思
政策分析过程具有能动性，需要借助客观而精确的处理方法来提高分析的解释力。
[6]同时政策分析又是一个系统、复杂的科学，政策分析者要运用多元的方法、政策模式，以形成政策知识和主张。[7]
分析发现，中国节能减排政策呈现正态的发展轨迹，依据政策特点、结构、政策工具及其法律效力的分析框架，可以将这一发展轨迹总结为：政策内容从宏观到具体逐渐细化，政策结构从并行到整合逐渐系统化，政策工具从规制型为主到规制型、市场型和信息型三者的有机结合，政策层次和法律效力不断提升。这一轨迹与西方发达国家快速城市化和工业化进程中节能减排政策的发展轨迹存在较高的相似性。从“政策情境―政策表达―政策结局”的视角出发，这一变迁轨迹回应了中国工业化和快速城镇化进程中能源消耗和污染物排放压力逐渐增大的现实情境。[8]尽管本文主要基于政策内容文本挖掘，未涉及政策效果评价，但结合前期文献研究可以发现，改革开放以来，政府在遏制高能耗、高污染这一问题所作的努力及其成效是值得肯定的，节能减排政策对遏制高能耗和高污染收到了一定的成效。优化能源消费结构、树立节能减排理念、提高能源利用效率和推广节能减排技术等政策目标对节能、减排和经济效果产生了显著的促进作用。同时值得关注的是，防治污染目标和产业升级目标对经济效果具有显著的抑制作用。[9]
尽管中国节能减排政策对中国经济社会发展发挥了积极作用，但整体能耗和环境治理绩效仍不尽如人意。究其原因，一方面是中国工业化和城镇化的进程所致，另一方面要反思政策的有效性。首先，作为发展中国家，要充分重视后发优势和发达国家的前车之鉴，探索发达国家城市化和工业化进程中能耗和污染的一般规律，并着力思考如何跳出发达国家“先污染、后治理”的轨迹。其次，要跳出“各自为战”的碎片化模式，实现政策协同。资源协同与服务协同、政策协同与管理协同，是打破治理结构碎片化、实现协同治理的核心要素。[10]为此，要加强不同政策部门、不同地方政府的统筹规划与协调配合，增强不同政策之间的协同性、减少“政策打架”是建立协同节能减排模式的关键。再次，要进一步推进政策工具的多元化与多样性，特别是进一步增加市场激励型政策工具和信息型政策工具的比重。只有充分发挥规制型政策工具、市场型政策工具和信息型政策工具的协同作用，调动企业和公众节能减排的主动性和积极性，才有利于实现社会各个层面从“被动节能”向“主动节能”、从“不敢排污”向“不想排污”的转变，从而全面实现建设社会主义生态文明的目标。
